Следует отметить, однако, что деление территории на специализированные единицы носит не вполне самостоятельный характер. При определении пространственных пределов деятельности территориальных органов, безусловно, следует учитывать универсальное деление, иначе цель обеспечения эффективности управления не будет достигнута. Территориальная организация государственного аппарата предполагает существование групп органов, однородных с точки зрения территориальных пределов деятельности. Такая однородность представляет собой необходимую основу для координации деятельности органов специальной компетенции, а также координации органов специальной и общей компетенции. Поэтому для территориальной организации государства предпочтительнее исключить единицы, которые бы включали в себя лишь отдельные части различных однопорядковых универсальных единиц.

Таким образом, в силу естественной привязки пространственных пределов деятельности территориальных органов к границам универсальных единиц в государстве могут быть образованы специализированные единицы двух видов: единицы, объединяющие в своем составе несколько универсальных единиц, и единицы, образованные в результате деления универсальных единиц. В качестве единиц первого вида в современной России выступают, во-первых, федеральные округа, которые охватывают территории нескольких субъектов Федерации, а во-вторых, специальные управленческие округа, создаваемые субъектами Федерации, объединяющими в своем составе несколько административно-территориальных единиц (муниципальных образований). В рамках федеральных округов действуют территориальные органы межрегионального уровня федеральных органов государственной власти. В рамках специальных управленческих округов – территориальные отраслевые и межотраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации70. Например, такие округа образованы в Свердловской области71.

В качестве специализированных единиц второго вида выступают разного рода части территории административно-территориальных единиц (районы в городах, населенные пункты, входящие в состав сельсоветов). В их территориальных рамках не действуют органы общей компетенции государственной власти или местного самоуправления, чаще всего они служат территориальными пределами юрисдикции для территориальных органов Министерства внутренних дел – РУВД. Такие территории могут служить пространственными пределами деятельности для территориальных органов не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.

Приведенные примеры специализированных территориальных единиц представляют собой элементы деления территории страны в нисходящей перспективе. На это указывает вектор передачи полномочий территориальному органу: от органа, имеющего больший пространственный предел деятельности, к органу, имеющему меньший пространственный предел деятельности. Однако в мировой практике существует и восходящая перспектива образования специализированных территориальных единиц, когда специализированная территориальная единица, объединяющая в своем составе несколько муниципальных образований, как бы надстраивается над муниципальными образованиями. В западной правовой доктрине такой способ образования специализированных территориальных единиц называется функциональной децентрализацией72. Функциональная децентрализация основывается на передаче компетенции по осуществлению определенной функции (например, функции управления лечебными учреждениями, школами и др.) со стороны органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований публично-правовому учреждению межмуниципального сотрудничества. Деятельность последнего подчинена принципам специальной правоспособности и подчинения территориальным коллективам (муниципальным образованиям).