1) при определении нормативных требований к определению границ муниципальных образований исходить из обязательности охвата территорией муниципального образования всех жителей, которые объединены общими интересами, и территории, необходимой для удовлетворения местных интересов;

2) при установлении коллектива людей, объединенных единством местных интересов (территориальной общности), исходить из наличия как объективного единства местных интересов, так и осознания его жителями;

3) при закреплении в нормах права структуры территории, элементами которой выступают муниципальные образования, учитывать многообразие типов территориальных общностей и связей между ними.

Воплощение указанных требований в правовых нормах должно быть системным. Они должны отражаться в регулировании всей группы общественных отношений, составляющих территориальную организацию местного самоуправления, пронизывать нормы, устанавливающие уровни территориального деления, виды муниципальных образований, относящихся к соответствующим уровням, критерии определения границ муниципальных образований, т.е. отношения, составляющие муниципально-территориальное деление в абстрактном (формальном) виде. Такое же действие они должны оказывать на отношения, в которых осуществляется перевод абстрактного муниципально-территориального деления в конкретное (фактическое), выражающееся в определении границ конкретных муниципальных образований. Иначе говоря, выделенным требованиям должны подчиняться и процедурные нормы.

Далее попытаемся определить, в какую правовую форму должны облекаться указанные требования при регулировании территориальной организации местного самоуправления.

Термин «муниципально-территориальное деление» сравнительно недавно вошел в понятийный аппарат российской правовой науки. Его появление, хотя и было вызвано введением в Российской Федерации местного самоуправления, но состоялось значительно позже.

Законом СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», создавшим правовую основу для местного самоуправления, было установлено, что местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц (ч. 2 ст. 2)63. Изменениями, внесенными III Съездом народных депутатов РСФСР в ст. 137 и 138 Конституции РСФСР64, местные Советы народных депутатов – районные, городские, районные в городе, сельские, поселковые – были выведены из единой системы органов государственной власти. Таким образом, административно-территориальные единицы, за исключением непосредственно входящих в состав РСФСР (краев, областей, автономных областей, автономных округов), стали являться территориальными пределами юрисдикции для органов местного самоуправления. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР»65 сохранил это положение.

Введение нового понятия связано с принятием Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»66, в которых для обозначения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, вместо ранее применяемого термина «административно-территориальное образование» стал использоваться термин «муниципальное образование», а вместо конкретных видов административно-территориальных единиц (районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов) введены понятия: городские, сельские поселения и иные виды муниципальных образований.