Но при этом термин «административно-территориальное деление», некогда являвшийся единственным для обозначения деления территории государства на единицы, являющиеся пространственными пределами деятельности для местных органов власти, не был вытеснен из научного словоупотребления. Поскольку отграничение понятия от сходных с ним позволяет более глубоко проникнуть в его содержание, постараемся разрешить проблему соотношения понятий «муниципально-территориальное деление» и «административно-территориальное деление». Для этого необходимо выделить их общие и особенные черты. Ведь установление общих признаков есть постановка проблемы, ибо проблема разграничения понятий возникает лишь при наличии общего в их содержании; а установление отличительных признаков – путь к разрешению поставленной проблемы.
Итак, установим признаки, общие для обоих понятий:
А. Административно-территориальное и муниципально-территориальное деление являются формами территориального деления государства. В унитарных государствах они устанавливают первичное и последующее территориальное деление территории государства, а в федеративных государствах – деление территории тех его элементов, которые образованы в результате первичного деления, т.е. деление территории субъектов Федерации.
Б. Это деление носит политико-географический характер, поскольку путем деления территории государства или субъектов федерации на составные части устанавливаются территориальные пределы деятельности местных органов власти.
В. Административно-территориальные единицы и муниципальные образования носят универсальный (общий) характер. Это означает, что в результате административно-территориального и муниципально-территориального деления образуются территориальные единицы, которые являются пространственными пределами деятельности представительных органов власти и исполнительно-распорядительных органов общей компетенции67, т.е. местных органов власти, решающих общие задачи68.
Наряду с универсальными единицами в структуре территориальной организации публичной власти в государстве могут выделяться специализированные политико-территориальные единицы69, являющиеся пространственными пределами деятельности для территориальных органов специальной (отраслевой и межотраслевой) компетенции. Само по себе наличие территориальных органов, осуществляющих свою деятельность в границах какой-либо территории, еще не позволяет выделить особый элемент в структуре территориальной организации власти в государстве. При совпадении границ, определяющих пространственные пределы деятельности территориальных органов, с границами универсальных территориальных единиц, практического значения в юридическом разведении понятий «универсальная территориальная единица» и «специализированная единица» нет. Только при несводимости их друг к другу можно говорить о специализированных территориальных единицах.
В советский период территориальные органы создавались преимущественно в границах универсальных единиц. Это было связано с существованием единой системы государственных органов и единого порядка решения вопросов административно-территориального деления. В настоящее время система власти включает три уровня: федеральный уровень, уровень власти субъектов Федерации и уровень местного самоуправления. Каждому из них соответствует своя система органов. Конкретный набор элементов системы и связи между ними определяются на каждом уровне самостоятельно. Соответственно, на каждом уровне самостоятельно решаются вопросы, создавать или не создавать территориальные органы органов специальной компетенции. Теоретически возможно выделение трех видов территориальных органов: федеральных органов отраслевой и межотраслевой компетенции, органов отраслевой и межотраслевой компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На каждом уровне власти по-своему решается и вопрос, в каких пространственных пределах будут осуществлять деятельность территориальные органы. Поэтому в таком сложноструктурированном государстве, как Россия, существуют условия для появления особых специализированных единиц.