Решение проблемы четкого определения границ правосубъектности государственных органов осложнено следующим обстоятельством. Зачастую юридическая дифференциация социальных явлений сочетается с их организационным единством и целевой взаимообусловленностью. По этой причине велика опасность представить указанное единство в виде тождества явлений. Например, широко распространено мнение о том, что многие государственные органы являются государственными учреждениями, обладают статусом юридического лица. Тем самым границы правосубъектности государственных органов неоправданно расширяются, что и приводит к неверным выводам о субъектном составе многих правоотношений. При внимательном рассмотрении такого явления можно обнаружить различных лиц: государственное учреждение – субъект в первую очередь гражданского права и государственный орган – субъект совершенно иной отрасли права (государственного и/или административного права). Удачный пример такого анализа можно найти в работе Д. Н. Бахраха: «Осуществляет оперативное управление имуществом и имеет права юридического лица не орган управления, а одноименное (курсив мой. – Д. П.) учреждение. Особенно очевидным это становится при анализе правового статуса коллегиального органа. Например, исполком городского Совета народных депутатов как орган управления – одно, а как учреждение – уже другое. Под одним и тем же названием можно обнаружить два различных по составу и правовому положению коллектива. Исполком как большой коллектив, учреждение обслуживает коллегиальный орган государственного управления, избранный Советом народных депутатов. Права юридического лица, соответствующее имущество даны учреждению для материально-правового обеспечения его собственных потребностей. А фонды, которыми распоряжается исполком-орган, являются фондами города, и исполком не вправе использовать их для удовлетворения своих потребностей»[78].
§ 3. Гражданская правосубъектность публично-властных организаций. История вопроса
Общие замечания
Проблема участия государства и других публично-властных организаций в гражданских правоотношениях заняла особое место в научных исследованиях в советский период развития отечественной теории гражданского права. До Октябрьской революции в работах российских ученых государству традиционно отводилось место среди юридических лиц. Авторы, признававшие юридическое лицо в качестве субъекта права, относили к числу юридических лиц и государство. В таком его качестве государство именовалось казной[79]. Позже, о государстве – юридическом лице (казне) писали реже[80]. Во второй половине прошлого столетия в советском гражданском праве господствовала иная методологическая установка[81]. В научной классификации государство было так же обособлено от юридических лиц, как последние были обособлены от граждан[82]. Однако четкое нормативное закрепление эта классификация субъектов гражданского права получила лишь в 1991 г. с принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик[83].
Влияние на расстановку приоритетов в научных исследованиях после 1917 г., несомненно, оказала большая политическая значимость работы над проблемами государственной собственности. О правосубъектности государства в сфере имущественных отношений чаще всего говорили на примере отношений собственности. Направление теоретической деятельности во многом определялось и тем, что в гражданском законодательстве обычно встречался нейтральный термин «государство», в то время как государствами являлись и СССР, и республики.
В связи с анализом правосубъектности государства в сфере гражданских правоотношений можно выделить две основные проблемы, стоявшие перед каждым советским юристом.