Статус и полномочия прокуратур в России и за рубежом Коллектив авторов

* * *

Авторский коллектив

Додонов В. Н., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения международного сотрудничества прокуратуры и сравнительного правоведения НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (текст монографии в соавторстве с Д. И. Ережипалиевым, Е. В. Кремневой, П. А. Смирновым, И. В. Чащиной);

Ережипалиев Д. И., кандидат юридических наук, заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере защиты прав несовершеннолетних НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (раздел 4.8);

Кремнева Е. В., старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (раздел 4.5 совместно с В. Н. Додоновым);

Смирнов П. А., кандидат юридических наук, заведующий отделом научного обеспечения международного сотрудничества прокуратуры и сравнительного правоведения НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (введение и заключение, совместно с В. Н. Додоновым);

Чащина И. В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела научного обеспечения международного сотрудничества прокуратуры и сравнительного правоведения НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (разделы 3.3, 3.4, 3.6 совместно с В. Н. Додоновым).

Введение

Прошло уже много лет с момента издания предыдущих работ, посвященных сравнительному исследованию прокурорских ведомств: справочников «Прокуратуры стран мира» 2006 г.[1] и «Организация и деятельность органов прокуратуры зарубежных стран» 2010 г.[2]

Можно сказать, что с тех пор сменилась целая эпоха и мы вступили в новую реальность, которая требует своего осмысления. Сегодня уже не приходится отбиваться, как 20 лет назад, от настойчивых «рекомендаций» различных европейских структур, как нам лучше обустроить российскую прокуратуру, чтобы она соответствовала чьим-то «стандартам». Наша страна выбрала свой путь развития.

Отечественная прокуратура за последние 30 лет вместе с коренными экономическими и социально-политическими преобразованиями в России прошла долгий и сложный путь реформирования. Одним из главных итогов этого пути стало закрепление ее статуса и основных полномочий в обновленной редакции Конституции Российской Федерации, вступившей в силу 4 июля 2020 г.

Конечно, это не «конец истории» и совершенствование правового статуса и полномочий российской прокуратуры будет продолжаться.

Пути для дальнейшего развития может указать не только собственная повседневная практика, но и внимательное изучение зарубежного опыта. При всём значении национальной специфики и местных государственно-правовых традиций, существует нечто общее, что объединяет все прокурорские службы мира, а значит, нельзя пренебрегать анализом общемировых тенденций, объективных закономерностей и потребностей.

Произошедшие за последние десятилетия во многих странах правовые реформы, принятое новое законодательство о прокуратурах и уже накопленный опыт его реализации представляют весьма богатый и ценный материал для изучения.

В частности, только за последние 15 лет (с 2008 г.) новые законы об органах прокуратуры (или их аналогах) приняты более чем в 40 странах (Абхазия, Аргентина, Армения, Бутан, Венгрия, Вьетнам, Грузия, Замбия, Зимбабве, Индия, Казахстан, Кения, Киргизия, КНР, Куба, Мальдивы, Мексика, Молдова, Монголия, Пакистан, Польша, Португалия, Румыния, Северная Македония, Сербия, Словения, Танзания, Туркменистан, Украина, Уругвай, Хорватия, Филиппины, Финляндия, Черногория, Швейцария, Эфиопия и др.).

Во многих странах за тот же период приняты новые конституции или прошли конституционные реформы, затрагивающие статус прокурорских служб (Ангола, Боливия, Бутан, Венгрия, Египет, Зимбабве, Кения, Киргизия, Куба, Мальдивы, Россия, Руанда, Самоа, Сербия, Таиланд, Фиджи).

За этими конституционными и законодательными актами стоят большие и малые трансформации органов прокуратуры, новые тенденции, касающиеся статуса и полномочий прокуроров, а в некоторых странах – даже переосмысление самих основ прокурорской деятельности.

Изложенные обстоятельства обусловили актуальность проведения сравнительно-правового исследования современных тенденций, конституционных и специальных правовых положений, определяющих полномочия прокуроров и опыт их реализации в зарубежных странах, для обоснования предложений о совершенствовании роли и полномочий прокуратуры в Российской Федерации.

Цель авторов настоящей работы заключалась в получении на основе сравнительного анализа современного зарубежного опыта новых научных результатов, которые могут быть использованы для устранения возможных недостатков и дальнейшего развития нормативного регулирования полномочий органов прокуратуры Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью задачами проведенного авторами исследования являлись:

1) анализ и классификация существующих в современном мире моделей органов прокуратуры и их аналогов;

2) выявление общего и особенного (основных различий) в правовом статусе органов прокуратуры и их аналогов в современных странах, а также статусе их сотрудников.

3) выявление круга полномочий, присущих прокурорам зарубежных стран;

4) классификация полномочий зарубежных прокуроров на универсальные, широко распространенные и специфические;

5) выявление соотношения полномочий прокуроров различных моделей зарубежных прокуратур с полномочиями органов прокуратуры Российской Федерации;

6) исследование опыта реализации прокурорами различных стран своих полномочий и выявление той его части, которая может представлять наибольший интерес для совершенствования деятельности прокуратуры Российской Федерации.

При подготовке настоящей работы были использованы данные по законодательствам более чем 100 государств, представляющих все основные правовые семьи современности. Авторы старались рассмотреть максимальное число стран, поскольку ограниченное число примеров правовых систем, пусть даже весьма значимых, не позволяет выявлять общемировые тенденции развития и делать широкие обобщения.

В то же время авторы постарались изучить и учесть научные публикации новейшего периода, посвященные российской и зарубежным прокуратурам, особенную ценность из которых представляют работы иностранных авторов, хорошо знакомых с местной спецификой.

К сожалению, в рамках настоящей работы оказалось невозможно подробно рассмотреть весь имеющийся у современных органов прокуратуры в различных странах «арсенал» полномочий. В связи с этим авторы надеются, что они получат должное отражение при подготовке последующих, расширенных изданий монографии.

Глава 1. Прокуратура в сравнительном праве: понятие и модели

1.1. Понятие прокуратуры для целей сравнительного исследования

Имея опыт компаративистских исследований в различных отраслях права, можно утверждать, что сопоставление различных институтов прокуратуры и их аналогов в современном мире является, пожалуй, наиболее сложным разделом сравнительного правоведения.

Прежде всего необходимо ответить на вопрос, что мы понимаем под «прокуратурой» для целей сравнительного правоведения, и этот вопрос является далеко не простым. Традиционная для России концепция прокуратуры как органа, объединяющего функции надзора за законностью, уголовного преследования, представительства в суде государственных и общественных интересов, защиты прав граждан, а также ряд иных, имеет относительно небольшое распространение в современном мире по числу стран. В большинстве государств органы, отвечающие за уголовное преследование, наделены дополнительно лишь некоторыми вспомогательными, второстепенными функциями. В то же время параллельно с ними имеются другие институты, наделенные функциями представлять государства в судах, а иногда также защищать законность и права человека. В категориях правовой системы России и те и другие в равной мере должны рассматриваться нами для целей сравнительного правоведения как «органы прокуратуры».

Исходя из этого факта, можно предложить следующее «универсальное» определение прокуратуры как объекта сравнительно-правового исследования: «система государственных органов (единая или разделенная), специально созданных, чтобы представлять государство в суде по различным делам, а также в большинстве случаев для осуществления уголовного преследования и выполнения иных функций, касающихся защиты государственных и общественных интересов, законности (верховенства права) и прав человека».

Для российского юридического мышления, всегда воспринимавшего прокуратуру только как единую централизованную структуру, весьма непросто представить, что в зарубежных странах это могут быть два (или даже три) разных, самостоятельных ведомства со своим набором функций.

Так, в некоторых странах Латинской Америки (Боливия, Венесуэла, Гватемала, Колумбия, Парагвай, Перу и др.) прокуратура на конституционном или законодательном уровне разделена на два ведомства. Одно из них (именуется “Fiscalia General”) осуществляет уголовное преследование, а другое (с характерным названием “Procuraduria General”) надзирает за законностью и представляет государство в судах по неуголовным делам (гражданским, административным, конституционным).

Вперед