Корректировка направлений финансовой деятельности государства повлекла за собой вывод за границы финансовых целого ряда правоотношений. К их числу, безусловно, относится и договор государственного займа, регулируемый нормами гражданского права.

При этом операции по привлечению денежных средств в казну посредством займов не ограничиваются схемой «займодавец – заемщик», а более разнообразны. По справедливому замечанию М.В. Карасевой25, отношения, «опосредующие организацию государственного внутреннего долга», по прежнему принадлежат финансовому праву. Она же выделила следующие критерии финансовых правоотношений: отношения возникают исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований; строятся на правовом регулировании главным образом, с помощью метода властных предписаний, характеристиками которого являются: обязывание, юридическое неравенство субъектов финансового права, а также императивность и конформизм их поведения26.

Среди них можно назвать отношения, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства:

• по установлению верхнего предела государственных заимствований и размера конкретного государственного займа;

• по определению условий эмиссии и обращения государственных долговых обязательств;

• по обеспечению затрат на размещение и погашение государственных долговых обязательств, а также на выплату доходов по ним;

• по использованию сумм государственных займов.

Кроме того, следует указать на правоотношения по назначению органа уполномоченного представлять государство в отношениях займа; по включению в компетенцию ЦБ РФ обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга.

Для финансово-правовых отношений характерно выступление в качестве субъекта правоотношений государственного органа, который наделен властными полномочиями, разрешение возникающих споров в административном порядке. В качестве критерия возможно использовать подход Л. Эннекцеруса, утверждавшего, что «действительно решающим моментом для установления публично-правовой природы правоотношений является то, участвует ли в правоотношениях публичная организация – носитель публичной власти как таковой, то есть в этом своем качестве (теория субъекта)»27.

Вполне логичную схему финансово-правового регулирования сферы государственного долга, предложенную выше, некоторые правоведы, по нашему мнению, неоправданно расширяют. Так, авторы учебного пособия по финансовому праву утверждают, что «несмотря на то, что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), именно оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения. Юридические и физические лица, добровольно вступив в отношения по государственному кредиту, обязаны выполнять все условия займа… Основным методом регулирования правоотношений по государственному кредиту является метод государственно-властных велений и государству принадлежит функция управления государственным внутренним долгом…»28.

Анализ описанных отношений через призму действующего законодательства заставляет расставить несколько иные акценты. Государство действительно в одностороннем порядке устанавливает условия договора государственного займа, что, в общем-то, свойственно для гражданско-правовых договоров присоединения (права и обязанности по ценным бумагам изначально определяются эмитентом в одностороннем порядке), а затем предлагает их займодавцу. Условия, на которых заключен заем обязательны не только для займодавца, но, прежде всего для заемщика, поскольку договор относится к односторонне обязывающим. Эмитент в период обращения ценной бумаги не имеет права изменить ее содержание или иным образом восстановить прежнее имущественное положение.