Анализ действующего законодательства, регулирующего отношения государственного займа, позволяет выделить перспективные направления его совершенствования. ГК РФ, БК РФ, федеральные законы не дали ответа на целый ряд вопросов, поэтому обоснованным представляется принятие федерального закона о государственном долге, где следует дать понятие государственного внутреннего и внешнего долга; определить структуру и формы государственных долговых обязательств; разграничить компетенцию органов государственной власти в области заимствований и управления государственным долгом; сформулировать принципы управления государственным долгом; предложить понятие, способы и правила реструктуризации государственных долговых обязательств (конверсия – новация), порядок аудита в сфере государственного долга

В качестве субъектов правоотношений по договору государственного (федерального) займа согласно ГК РФ выступают граждане и юридические лица, являющиеся займодавцами, и Российская Федерация – заемщик. Формально, исходя из данного определения, иностранные государства, субъекты РФ, муниципальные образования не могут быть займодавцами по договору государственного займа и приобретать государственные ценные бумаги РФ. Ввиду того, что специфику договору государственного займа придает именно статус заемщика, речь в настоящей главе пойдет о нем. Кроме того, представляется, что анализ существа рассматриваемых правоотношений будет неполным вне круга лиц, призванных в соответствии с действующим законодательством и договором стать посредниками между государством и держателем его ценных бумаг.

Государство как субъект договора государственного займа.

Вопрос о государстве как субъекте договора государственного займа неизбежно замыкается на вопросе о статусе публично-правового образования в гражданском обороте. Необходимость наделения государства гражданской правосубъектностью была осознана еще в XIX столетии. Так, Л. Мишу писал, что «никакое государство не может выполнять своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть и заключать договоры»40. Следовательно, продолжим: в гражданском обороте оно должно подчиняться нормам и правилам, которым подчинены частные лица.

Тогда этот принцип легально, в том числе в законах Российской империи, не закреплялся. Тем не менее, В.А. Лебедев, наряду с большинством российских правоведов, утверждал, что «в России в административно-юридической области проведено то общепризнанное начало, что в договорных отношениях государства (казны) с частными лицами оно является простым юридическим лицом, в защиту интересов которого выступают специально уполномоченные чиновники»41.

Одновременно доктрина вполне отдавала отчет тому, что государство (казна) по природе своей обладает немалой спецификой. Так, Д.И. Мейер отмечал, что «она (казна – прим. авт.) должна быть признана субъектом привилегированным, то есть ей должны быть предоставлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, и только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общей пользы»42.

После революции последний подход был возведен в абсолют. Наука и практика в подавляющем большинстве демонстративно отказалась рассматривать гражданскую правосубъектность государства. П.И. Стучка в конце 20-х годов писал, что Советское государство «не будет превращено в субъект гражданского права»