Гражданское законодательство содержит основу регулирования отношений государственного займа – положения о договоре, о ценных бумагах, об ответственности.

Е.А. Суханов в своей статье об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам указал на ряд противоречий, которые, по его мнению, имеют место при соотнесении финансового и гражданского законодательства в интересующей нас сфере36. В свете настоящего исследования считаем необходимым высказать свою позицию по поставленным вопросам.

Е.А. Суханов подчеркивает, что «согласно статьям 8 и 9 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», рассматривающего отношения государственного займа как финансово-правовые (публично-правовые), разрешившие эмиссию облигаций органы исполнительной власти правомочны утверждать Генеральные условия эмиссии и обращения соответствующих облигаций «в форме нормативных правовых актов», а не в форме типовых условий договора присоединения (статья 428 ГК РФ), каковыми, по существу, они должны были бы являться. В свою очередь, это дает возможность эмитенту в одностороннем порядке изменить и (или) «дополнять» содержание таких «нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 12 названного Федерального закона), тем самым обходя на «законном основании» установленный гражданским кодексом запрет…».

Однако усматриваемые в данном случае профессором Сухановым подтекст и противоречия представляются нам не очевидными. В соответствии с пунктом 1 статьи 428 ГК РФ «договором присоединения признается договор, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом». Нормативно-правовой акт, изданный федеральным органом исполнительной власти, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 11.02.1999 г.)37, представляет собой не что иное, как стандартную форму закрепления условий договора государственного займа.

Сама по себе форма нормативного правового акта, в которые облекаются условия займа, содержит в себе возможность одностороннего изменения ровно настолько, насколько эту возможность содержит любой иной документ с позиции государства как института публичной власти. В этой связи ссылка на часть 2 статьи 12 Федерального закона представляется необоснованной, поскольку она содержит лишь оговорку о порядке опубликования рассматриваемых нормативных актов, изменений и дополнений к ним, но не более.

Более сложным и актуальным представляется вопрос о толковании и применении части 2 пункта 2 статьи 2 Федерального закона, связанный с многочисленными судебными разбирательствами по ОВГВЗ, и также затронутый Е.А.Сухановым в своей статье.

Согласно указанной норме исполнение обязательств Российской Федерации по ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска этих ценных бумаг за счет средств государственной казны Российской Федерации в соответствии с законом о бюджете на соответствующий финансовый год.

Фактически, данная норма расценивается как подтверждение денежных обязательств, исполняемых за счет бюджетных средств. Отсутствие средств в федеральных бюджетах 1998-1999 годов послужило основанием для отказа в удовлетворении требований владельцев ОВГВЗ о своевременном погашении последних.

Комплексный анализ правовых норм, посвященных регулированию договора государственного займа, диктует иное, более логичное и органичное толкование смысла статьи 2 закона. Взяв на себя определенный объем гражданско-правовых обязательств, государство должно заложить сумму по ним в расходной части федерального бюджета на соответствующий год. Функция федерального закона о бюджете суть установление конкретных размеров необходимых платежей. Наступление срока погашения государственных ценных бумаг презюмирует наличие в государственной казне денежных средств для их оплаты. Практика негласного наделения федерального закона о бюджете статусом «определяющего» по отношению к массивам гражданского и финансового законодательства, посвященных государственному займу, представляется порочной. Исходя из данной логики, потенциальная коллизия закона и ГК РФ, БК РФ снимается.