Существенную роль в развитии ипотеки в пореформенный период сыграла политика правительства, которое оказывало постоянную поддержку не только государственным, но и частным ипотечным учреждениям. Основные идеи и принципы этой политики были сформулированы еще в 1859 г. в ходе ликвидации старых ипотечных кредитных учреждений. Представленный нами обзор системы ипотечных учреждений и ее особенностей в пореформенной России естественно подводит к выводу, что масштабы, динамику и специфику российской ипотеки того периода предопределил весь комплекс рассмотренных объективных и субъективных факторов, доминирующими среди которых были особенности буржуазной эволюции аграрного сектора экономики страны.

Отрицательный опыт старых казенных банков наглядно продемонстрировал тогдашним российским экономистам, что новую систему следовало формировать очень осторожно, соблюдая правило ликвидности банков – сбалансированность активов и пассивов по срокам. Государство, не завершившее еще болезненный процесс погашения обязательств упраздненных банков, было пока не в силах создать казенные банки для долгосрочного кредитования, которое работало бы в соответствии с данным правилом. Потребность же экономики в долгосрочном кредитовании возрастала. В апреле 1859 г. Александр II, запретив выдачу ипотечных кредитов из казенных банков, повелел правительству создать особую комиссию «из лиц, специально знакомых с положением вопроса о поземельном кредите и нуждами разных частей империи»[185]. Первоначально комиссии предполагалось поручить обсуждение вопроса о долгосрочном кредите для выкупа крестьян. Однако затем, в связи с образованием особой финансовой комиссии в составе Редакционных комиссий по крестьянскому делу, к которой отошел вопрос о выкупе, Комиссия для устройства земских банков (такое окончательное официальное название она получила) должна была заниматься собственно вопросом о создании «для выдачи ссуд под залог земли и городской недвижимости новых кредитных учреждений, взамен старых, прекращавших свою деятельность и подлежащих ликвидации».

В данную комиссию был включен ряд видных государственных и общественных деятелей того времени, теоретиков и практиков в сфере финансов и кредита. Комиссию возглавил директор Канцелярии по кредитной части Министерства финансов Ю. А. Гагемейстер. В нее вошли член Совета министра финансов М. Х. Рейтерн, ректор Университета св. Владимира Н. Х. Бунге (оба впоследствии министры финансов), чиновник особых поручений МВД профессор И. В. Вернадский, директор Коммерческого банка Е. И. Ламанский, директор Заемного банка Ф. Ф. Кобеко, представители помещиков разных губерний, видные общественные деятели, принимавшие активное участие в подготовке проекта освобождения крестьян, – А. И. Кошелев и князь В. А. Леркасский, и др. Авторитетный состав комиссии свидетельствовал о большом значении, которое придавалось правительством вопросу о реформе ипотечного кредита. Комиссия работала в течение двух лет. Ее название объясняется тем, что из всех видов ипотечных учреждений – государственных, ипотечных, взаимных – ее члены отдавали предпочтение последним. Именно такие учреждения, по их мнению, больше других были «выгодными и безопасными для землевладельцев». «Круговое ручательство всех заложенных имуществ превосходит прочностью своего обеспечения всякую гарантию посредством капитала», – записано в «Трудах» комиссии. Положения, которые нашли отражение в «Трудах» Комиссии по устройству земских банков, впоследствии оказали большое влияние на формирование системы земельного кредита в России.