Другими словами, при территориальном планировании осуществлять функциональное зонирование внутри указанного экологического каркаса территорий (внутри земель лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий, земель обороны и безопасности, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты РФ при подготовке документов территориального планирования не осуществляют функциональное зонирование. Они могут только направлять органам местного самоуправления предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса (или вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования). Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты РФ в системе территориального планирования, – это установление, изменение границ указанных земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является функциональным.

Территория внутри экологического каркаса – это территория, непосредственно контролируемая государственными органами. Территория за пределами экологического каркаса – это территория, освоение которой в большей степени зависит от инициативы частных лиц, решения по развитию которой принимают органы местного самоуправления. По факту выделения экологического каркаса эти решения могут приниматься только при соблюдении определенных рамок, установленных в соответствии с законодательством государственными органами. Один из способов подготовки таких решений – это функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, фиксируемое в генеральных планах поселений, городских округов.

Для того чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, с некоторой долей условности можно сказать: государство больше, чем муниципалитеты, планирует «для себя», а муниципалитеты больше, чем государство, планируют «для других» – для частных лиц. Чтобы планировать «для себя», не нужно функциональное зонирование, а для того, чтобы планировать «для других», нужно осуществлять функциональное зонирование как начальный этап для осуществления градостроительного (правового) зонирования.

Вторая особенность территориального планирования на местном уровне определяется объективными обстоятельствами правового характера, которые связаны с технологией действий по созданию юридического «языка общения» местной власти с частными лицами. В самом сжатом изложении эта особенность состоит в том, что должно быть и функциональное зонирование генерального плана, и градостроительное (правовое) зонирование в составе правил землепользования и застройки, где устанавливаются градостроительные регламенты. Однако объективный характер этой особенности еще предстоит доказать.

Гипотетически есть два способа создания юридического «языка общения» местной власти с частными лицами: одно- или двухстадийная технология. Одностадийная технология – это когда в генеральном плане содержится и функциональное зонирование, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двухстадийная технология – это когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт – правила землепользования и застройки с градостроительными регламентами.

Для понимания закономерностей современного этапа формирования отечественной системы градостроительного проектирования следует дать ответ на следующий вопрос.