• отсутствие гарантированных потолков-гарантий – это невозможность четко и заблаговременно планировать развитие инженерной инфраструктуры ввиду отсутствия юридически гарантированных предельных объемов строительства, которые можно «взрывать» индивидуальными административными решениями квазизастройщика;
• невозможность планирования как соотнесения юридически гарантированных предельных объемов строительства с задаваемыми показателями объемов инженерных ресурсов обеспечения – это медленно надвигающийся, но неизбежный хаос, наступление которого можно оттягивать, но не до бесконечности;
• во избежание дисбаланса и грядущего хаоса, для отсрочки его посредством элементарного планирования надо максимально много «строить самим», т. е. выполнять функции квазизастройщика, строить с максимальным использованием бюджета, заниматься «административным бизнесом»;
• для обеспечения административного бизнеса квазизастройщику необходимо отказаться от введения института юридически значимых и обязательных для исполнения градостроительных регламентов, иначе такой бизнес будет невозможен. Круг замыкается[26].
2.9. Особенности установления предельных параметров развития территории в документах территориального планирования и правилах землепользования и застройки
Градостроительное зонирование – это правовой язык общения местной публичной власти с частными лицами – инвесторами и правообладателями недвижимости. Особенность этого языка состоит в том, что публичная власть не претендует указывать в императивном порядке частным лицам, что им конкретно предстоит делать, но официально предъявляет им некоторые юридические рамки для свободного предпринимательства, которое выгодно и публичной власти, и частным лицам. Чтобы такое общение могло происходить эффективно, публичная власть одновременно должна знать, точнее, выработать знание о двух «вещах»: 1) о том, что она будет делать сама; 2) о том, как побудить частных лиц делать то, что будет выгодно для всех. Чтобы выработать такое знание, нужна технология. Начинается эта технология с территориального планирования, т. е. с подготовки генерального плана поселения, городского округа.
Территориальное планирование на местном уровне – на уровне поселений, городских округов имеет свою специфику, которая отличает его от территориального планирования, осуществляемого органами публичной власти вышестоящих уровней – муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации. Эта специфика складывается из двух особенностей.
Первая особенность территориального планирования на местном уровне состоит в том, что именно на местном уровне (а не на региональном и тем более не на федеральном) происходит непосредственное общение публичной власти с частными лицами и определение жилых, производственных, рекреационных и прочих зон, в которых будет происходить их жизнедеятельность. Определяются эти зоны сначала посредством функционального зонирования, а затем посредством градостроительного зонирования.
Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию, так сказать, как на позитив и негатив – с позиций различных публичных субъектов территориального планирования.
При территориальном планировании на федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса» развития территории. Складывается «каркас» из двух компонентов: инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам это создание нового (позитивные действия). Применительно к территориям это сохранение, защита от вторжения нецелесообразных позитивных действий (негативные действия в форме защиты). Для Российской Федерации это земли лесного и водного фондов. Для субъектов РФ это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют своего рода экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и освоения, в том числе со стороны органов местного самоуправления, частных лиц. Территории внутри защищаемого экологического каркаса – это территории, освоение которых регулируется уполномоченными государственными органами, но регулирование освоения которых осуществляется не посредством функционального зонирования в системе градостроительной деятельности, а посредством зонирования вне системы градостроительной деятельности.