Сравнение территориального планирования на местном уровне и на региональном, федеральном уровнях, на которых связь между компонентами генерального плана более опосредована, позволяет заключить: на этих уровнях не производится функциональное зонирование, а только могут даваться предложения по его проведению.

Ответ на подвопрос 2. Предположим, что в составе генерального плана содержатся градостроительные регламенты в их подлинном понимании, т. е. не технологические предписания для администраторов и планировщиков для выполнения на последующих стадиях градостроительного проектирования с постепенным доведением этих предписаний до «точки целевого использования» – каждого единичного объекта (как это делается сейчас в Москве), а юридически значимые рамки для свободной деятельности частных лиц – правообладателей недвижимости. При этом на эту гипотетическую ситуацию следует посмотреть с двух точек зрения.

Первая тонка зрения — рассмотрение ситуации с позиции юридического статуса двух разнородных и не сочетаемых по правовым основаниям частей генерального плана.

Одна часть – это обязательства публичной власти по обеспечению развития общественной инфраструктуры. Такие обязательства проистекают из выполнения полномочий, которые обеспечиваются бюджетом. Особенность таких обязательств состоит в том, что принципиально невозможно установить юридически значимые и прямые последствия за их неисполнение. С этой особенностью связан, например, феномен «просроченных расчетных сроков действия генеральных планов». Генеральные планы принимаются, но часто не исполняются, и никто не несет ответственности за их неисполнение, кроме административных работников, на которых могут налагаться административные санкции. Новый Градостроительный кодекс РФ вводит механизм, который призван повысить степень реализуемости генеральных планов путем принуждения публичной власти принимать и выполнять отдельные документы – планы реализации генеральных планов, увязанные с бюджетным обеспечением (об этом говорилось в разделе, посвященном территориальному планированию). Однако федеральный закон объективно не может установить прямые последствия и санкции за неисполнение этой части генерального плана, связанной с обеспечением развития общественной инфраструктуры.

Другая часть – это градостроительные регламенты (при гипотетическом предположении о том, что они включены в генеральный план). В отличие от «необязательной» первой части с момента введения градостроительных регламентов наступают обязанности для всех лиц их исполнять и юридические последствия за их неисполнение.

Гипотетическое предположение о сочетании различных по юридическому статусу частей одного документа, который в одной части адресован администрации (без установления обязательности выполнения), а в другой – и администрации, и правообладателям недвижимости, и инвесторам (с установлением обязательности выполнения и последствий за невыполнение), оказывается нереализуемой юридической конструкцией по причине ее внутренней противоречивости. Однако стоит только освободить эти разнородные части друг от друга и разместить их в двух различных документах, как противоречивая юридическая конструкция превращается в жизнеспособный и реализуемый механизм.

Вторая точка зрения — рассмотрение ситуации с позиции сочетания долгосрочного планирования и текущего, каждодневного регулирования. Генеральный план «рисует картину», отстоящую от момента его принятия на 20–25 и более лет в будущем. Если предположить, что градостроительные регламенты содержатся в генеральном плане, то они должны быть «переброшены» через ситуацию настоящего момента на столь же продолжительный срок в будущее. Если вспомнить, что градостроительные регламенты – это инструмент текущего, каждодневного регулирования, то возникает реальная опасность вовсе утратить такой инструмент регулирования. «Вброшенные в сегодня из далекого будущего» градостроительные регламенты могут оказаться в лучшем случае «мертвыми», а в худшем – деструктивными. Они становятся «мертвыми», когда установленные ими виды и параметры использования земельных участков кардинально не согласуются с запаздывающей в развитии общественной инфраструктурой. Создается ситуация «отвлеченной мечты», когда есть номинальные права, которые фактически не могут быть реализованы. «Мертвые» градостроительные регламенты одновременно могут стать и деструктивными по причине чрезмерной отдаленности от сегодняшнего дня и невозможности реализации в ближайшее время. Такие регламенты могут надолго приостановить, «заморозить» нормальное развитие территорий, которое могло бы происходить в естественном, эволюционном режиме, но которое окажется невозможным в силу противоправности, противоречия с градостроительными регламентами, установленными с позиций отдаленного будущего генерального плана, с позиций «другой жизни».