Управление осуществляется в результате взаимодействия определенных элементов системы – субъекта и объекта управления. Социальное управление неизбежно предполагает двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая – управляемой. Под управляющей системой понимается, прежде всего, кто и что управляет; управляемая подразумевает собой кто и что управляется. Как правило, они между собой тесно связаны и это связь во многом оказывает влияние на сущность управления. Характер связи между ними определяется содержанием их деятельности, той ролью, которую они играют в обществе, отношениями, складывающихся по поводу государственного управления. Следует подчеркнуть, что система управления природопользованием и охраной окружающей среды функционирует в основном на административном уровне. Главное в деятельности входящих в систему управления лиц состоит в том, чтобы организовать и регулировать отношение людей, коллективов на выполнение своих производственных задач.
Если обратиться к истории развития государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, то нужно отметить, что в 70–80-е годы управлением и охраной окружающей природной среды занимались около 16–18 министерств и ведомств. Такие природные ресурсы, как водные объекты, атмосферный воздух находились в ведении нескольких ведомств, что порождало параллелизм и дублирование органов государственного управления. Причем один и тот же орган осуществлял двойную функцию управления – контроль и эксплуатацию природных ресурсов. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало самого себя же. Кроме того, не существовало государственного органа, который координировал бы всю природоресурсную и природоохранную деятельность в стране. По существу, недостатки в управлении природопользованием и охраной окружающей среды порождали хищническое отношение к ней, независимо от уровня исполнительного органа, будь то министерство либо ведомство.
В конце 80-х годов в масштабе Союза ССР был создан Госкомитет по охране природы. По образцу этого комитета были созданы комитеты в союзных республиках. По своему замыслу комитеты должны были стать координаторами всей природоохранной деятельности в стране, т. е. едиными центрами комплексного управления охраной природы взамен многочисленных ведомственных структур. В силу объективных и субъективных причин эту задачу все же решить не удалось. В 1991 г. Комитет по охране природы был упразднен, а вместо него было создано Министерство экологии и природных ресурсов (Минэкологии). В него вошли комитеты по охране и использованию недр и рыболовства. Но, к сожалению, и этот эксперимент не удался. В 1992 г. Министерство экологии и природных ресурсов было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. В 1993 г. был создан Госкомитет по экологии и природопользованию, став самостоятельным государственным органом управления. И в 1996 г. был создан Комитет по охране окружающей среды и опять он был упразднен. По существу, громадный орган оказался неэффективным в управлении природопользованием и охраной окружающей среды. Практика показала, что оно неспособно было решать поставленные задачи перед обществом, перед гражданами, перед государством.
В настоящее время происходят изменения структуры органов государственного управления и их компетенции; изменения в разграничении предмета ведения между Федерацией и ее субъектами; в повышении роли местного самоуправления. В этой связи государство должно больше брать ответственность на себя перед обществом за благоприятное состояние окружающей среды.