Известный американский социолог Сэмюэль Хантингтон определяет уровень развития и степень эффективности тех или иных институтов по следующим критериям: «адаптивность – ригидность», «сложность – простота», «автономность – субординированность», «интегративность – разъединенность»[70].

Особенность государственных (муниципальных) учреждений обусловливается ограниченностью в правах, которая жестко привязывает систему внутреннего менеджмента учреждений к стратегическим и функциональным решениям учредителя. Это связано с ограничением прав собственности правом оперативного управления, а также с привязкой деятельности учреждения к выполнению поставленных учредителем задач, для целей которых оно создано, и объему выделяемого финансирования.

Так, например, утверждая уставы учреждений, наделяя учреждение муниципальной собственностью, выделяя финансирование на исполнение государственного (муниципального) задания и определяя тарифы на платные услуги, учредитель четко задает стратегические цели и задачи деятельности учреждений; определяя структуру управления, систему внешнего контроля и отчетности, назначая на должность руководителя, учредитель фактически осуществляет контроль оперативной деятельности учреждения.

Используя критерии Хантингтона, государственные (муниципальные) учреждения можно охарактеризовать как институты с низким уровнем адаптивности и интегративности и высокой степенью субординированности, то есть учитывая специфику управления бюджетным сектором, а также совокупность норм, регламентирующих создание общественных коллегиальных органов, можно утверждать, что формируемые в системе государственных (муниципальных) учреждений общественные коллегиальные органы не могут быть аналогами коллегиальных органов управления в общественных и некоммерческих организациях, где они выполняют функции высшего управляющего звена общей системы управления.

Вместе с тем проведенная реформа бюджетного сектора выделила из состава бюджетных организаций особую организационно-правовую форму – автономные учреждения, которые по возможности введения широких форм общественного управления приближены к некоммерческим организациям.

Так, например, законом об автономных учреждениях вводится наблюдательный совет, который является органом управления автономного учреждения[71]. Причем законом вводятся не просто разрешительные нормы, а именно дескриптивные нормы, описывающие порядок его создания, полномочия и порядок деятельности. Но проблема заключается в том, что данный коллегиальный орган нельзя назвать общественным в полном смысле слова, так как и в некоммерческом секторе данный орган является прямым представителем учредителя, а учитывая, что здесь учредителем являются органы власти, соответственно, их интересы он и представляет. Законом регламентируется число членов наблюдательного совета («не менее 5 и не более 11 человек») и состав, например: доля представителей от учредителя должна быть не менее 50 %, от учреждения – не более одной трети, органов власти – не более одной трети. Если предположить, что представители от органов власти войдут в число «членов от учредителя», то для общественности остается доля – около 20 % от общей численности состава наб людательного совета. Есть и иные ограничения по представительству общественности в его составе, к примеру: в него могут входить только «лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности», как правило, это пенсионеры – ветераны, бывшие руководители аналогичных бюджетных учреждений или органов власти, то есть речь идет не о представителях широкой общественности, НКО или потребителях услуг.