В Красноярском крае в законодательстве об административно-территориальном устройстве заложены сходные положения о его предназначении. Указывается, что административно-территориальное устройство предназначено для эффективного функционирования государственного управления93, в отличие от муниципально-территориального деления, предназначенного для целей осуществления местного самоуправления94. При этом территориальная связь двух форм территориальной организации обозначена явно: в отношении административно-территориальных единиц установлено требование о соответствии административных границ границам соответствующих им муниципальных образований (исключение – городские районы в краевых городах, которые, по сути, являются административно-территориальными единицами муниципальных образований – городских округов).
В большинстве же субъектов Федерации сохранилась приверженность двум первым походам: административно-территориальное деление прямо сведено к муниципально-территориальному (как, например, в Амурской области, где административно-территориальная единица определяется как муниципальное образование области, имеющее установленные нормативными правовыми актами название, статус, границы и административный центр)95 либо в законодательстве дается широкое понятие административно-территориального устройства, предполагающее его использование для целей государственного управления и осуществления местного самоуправления. Например, в Республике Тыва административно-территориальное устройство – это система административно-территориальных единиц, обеспечивающих исполнение на территории Республики Тыва полномочий публичной власти с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры96. Административно-территориальное деление рассматривается как разделение территории субъекта Федерации на составные части, являющиеся пределами распространения власти функционирующих на них органов государства и органов местного самоуправления. При этом границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований единые. Так, в Республике Тыва административно-территориальными единицами признаются муниципальные районы, городские округа, городские и сельские поселения – установленные федеральным законодателем виды муниципальных образований.
Попробуем разобраться, какой из рассмотренных подходов более всего корректен и научно обоснован. Прежде всего, необходимо установить допустимо ли юридическое разведение понятий «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование» при их территориальной тождественности, как это производится во втором, третьем и четвертом подходах. Или совпадение границ вынуждает законодателя признать сводимость административно-территориального деления к муниципально-территориальному делению.
На первый взгляд юридическая несводимость понятий «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование» кажется вполне обоснованной – территориальное устройство субъекта Федерации есть способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поскольку муниципальные образования служат пространственными пределами юрисдикции лишь для органов местного самоуправления, для создания правовой основы деятельности на той же территории для органов государственной власти необходимо установление административно-территориального деления. И большой разницы нет, каким образом будут обозначены признаки административно-территориальной единицы – через указание на определение пределов деятельности для органов публичной власти (органов государственной власти и органов местного самоуправления) или только для органов государственной власти, поскольку цель введения понятия «административно-территориальная единица» в обоих случаях будет одинаковой.