В этих же целях желательно исправить действующий ЗК РФ, который плохо различает (или совсем не различает) земли частного владения (собственности) и земли, находящиеся в собственности РФ, регионов, муниципальных образований. Такое различение необходимо по многим причинам, в числе которых неодинаковые методы контроля и неодинаковые методы воздействия на нарушителей. Если в отношении частных собственников отобрание у них земли за допущенные нарушения (молчаливо) признается нежелательным, то нет оснований отказываться от него в отношении публичных ведомств и заведений. Кстати, вряд ли можно обеспечить должную земельную дисциплину в частном секторе без повышения аналогичных требований к государственным и муниципальным организациям – владельцам публичных земель.

В ряду других обстоятельств, влияющих на утверждение в России права собственности на землю и рынка земли, санкции за нарушение земельного законодательства могут показаться второстепенным фактором. Однако это не так. Если сам закон игнорирует земельные нарушения или же их «не замечают» правоохранительные органы, то частная собственность на землю и практика земельного оборота начинает вызывать их неприятие в обществе. Такие настроения усиливаются, если общество видит, что правомочия собственника используются не в его интересах или даже прямо против него. (Например, это касается массовой коттеджной застройки, вторгающейся в рекреационные и другие охраняемые зоны в окрестностях Москвы.) Наоборот, контроль за частной собственностью, осуществляемый надзорными органами в рамках детально разработанного закона, есть довод в пользу этой формы собственности и земельного рынка в целом, ибо общество чувствует себя защищенным от возможных злоупотреблений со стороны частного сектора. Независимо от этого, контроль необходим и за организациями публичного сектора, владельцами государственных и муниципальных земель[77].

С принятием в 1922 г. Земельного кодекса РСФСР в России сформировалась особая отрасль права, регулирующая земельные отношения, – преимущественно в пределах сельскохозяйственных площадей. Это «потянуло» за собой разработку особых правил для разбирательства земельных дел и земельных споров, принятие санкций за земельные нарушения. Однако все такие правовые продвижения были прерваны в годы коллективизации сельского хозяйства, когда главным методом государственного вмешательства в земельные отношения был выбран административный пресс. В эти годы земельное законодательство и формально, и по существу было подчинено специфическим институтам, составившим так называемое колхозное право, которое в своей основной части было тем же административным правом, обращенным на цели создания и укрепления колхозного производства. И только с конца 1960-х годов земельное право стало обретать присущие ему специфические черты, позволявшие выделить его из других отраслей права. Этот процесс продолжается и в настоящее время, хотя он пока что далек от своего завершения.

Статья 125 ЗК РСФСР 1991 г. содержала исчерпывающий перечень тех земельных нарушений, за которые собственник или иной титульный, а равно фактический, владелец земли мог быть наказан (в виде штрафа). В этот список входили следующие нарушения.

– самовольное занятие (захват) земли;

– захламление земель;

– загрязнение земель;

– порча и уничтожение плодородного растительного слоя;

– несанкционированный ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;

– искажение сведений о состоянии и использовании земель;

– уничтожение межевых знаков.

Штрафы и иные взыскания не освобождали виновных от устранения последствий допущенных ими нарушений.