В ходе проведения судебной реформы, основными идеями которой были расширение принципов диспозитивности и состязательности, усиление принципа независимости судей, в теории и практике появились мнения о необходимости исключения прокурора из числа участников гражданского (арбитражного) процесса. Однако высказывались и противоположные точки зрения. В результате было принято компромиссное решение, отразившееся в ст. 52 АПК РФ. Анализ ч. 1 ст. 52 АПК РФ показывает, что прокурор вправе обратиться в суд по трем категориям дел, однако структурно они обозначены в этой правовой норме весьма неудачно:

1) в п. 1 ч. 1 ст. 52 АПК РФ объединены две разные категории дел – об оспаривании правовых актов – нормативных и ненормативных, которые в разделе III АПК РФ выделены в разные главы (гл. 23 и 24);

2) в п. 2 и п. 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, по существу, обозначена одна категория дел – о признании недействительности сделки. Различия лишь в том, что в п. 2 не указаны основания недействительности, а в п. 3 предусмотрено, что это иски о применении последствий недействительности сделки (ничтожности), совершенной перечисленными в обоих случаях государственными, муниципальными органами и организациями. Однако вторая категория дел не новая, она охватывается первой группой: хотя ГК РФ предусматривает ничтожность сделки независимо от признания ее недействительности (п. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ), последствия недействительности ничтожной сделки наступают после признания их судом. Следовательно, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд по трем категориям дел, затрагивающих интересы публичных образований, организаций и граждан в предпринимательской деятельности:

1) об оспаривании нормативных правовых актов;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов;

3) о признании недействительности сделок.

В названных делах затрагиваются интересы не только определенных органов и лиц, но и не определенного круга лиц, что не нашло отражения в ст. 52 АПК РФ.

Поскольку в системе арбитражных судов, рассматривающих дела по первой инстанции, всего два звена – ВАС РФ и арбитражные суды субъектов РФ, то и обращения в эти суды направляют прокуроры соответствующего уровня (ч. 2 ст. 52 АПК РФ):

1) в ВАС РФ – Генеральный прокурор РФ или его заместитель,

2) в суды субъектов РФ – прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители (например, транспортные, военные прокуроры и т. д.).

Круг прокуроров, управомоченных на обращение в арбитражный суд остался тот же, что и в норме ст. 41 АПК 1995 г. Субъектами обращения в ВАС РФ остались Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а фактически при рассмотрении арбитражных дел, как правило, участвует конкретный работник прокуратуры, направленный руководством для участия в арбитражном процессе. При этом, как разъяснено в письме ВАС РФ от 9 июля 1996 г. № С1-7/ОП-403,[28] в заседании арбитражного суда субъекта РФ могут участвовать на основании служебного удостоверения следующие лица:

1) прокурор субъекта РФ или его заместители, предъявившие иск,

2) старший помощник прокурора,

3) помощник прокурора,

4) старший прокурор,

5) прокурор управления (отдела).

Если прокурор предъявляет иск в арбитражный суд другого субъекта РФ, он извещает об этом прокурора, работающего на соответствующей территории, и уведомляет также арбитражный суд.

Согласно ч. 3 ст. 52 АПК РФ прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Поскольку здесь нет никакой оговорки, можно сделать вывод, что прокурор может заключить и мировое соглашение, что вызывает сомнение. Эта норма новая и, очевидно, требует проверки на практике, в АПК РФ 1995 г. такого права у прокурора не было. Исходя из смысла ч. 3 ст. 52 АПК РФ, прокурор несет все процессуальные обязанности истца, что не вполне соответствует закону, так как прокурор освобожден от обязанности вносить государственную пошлину и нести иные судебные расходы. Как и любой истец, прокурор при обращении в арбитражный суд должен направить копию искового заявления ответчику и представить доказательства направления в арбитражный суд. На это было указано еще в Инструктивном письме ВАС РФ от 25 июня 1993 г. № С-13/ОП-203