Дать наглядный обзор административного права, позволяющий легко ориентироваться в нем при его изучении, научной разработке, при его применении важнейшая теоретическая и практическая задача. Проблема системы административного права также тесно связана с кодификацией административного законодательства, которая должна осуществляться на основе правильного распределения нормативного материала. Недаром известный русский правовед Г.Ф. Шершеневич отмечал, что «теоретические, педагогические и практические причины приводят к необходимости расчленить действующее право по отделам».

Однако состояние исследования вопроса о системе административного права в царской, советской и современной юридической литературе трудно признать удовлетворительным. Проведенные в 1938–1941 и 1956–1959 гг. дискуссии о предмете и системе права свелись в основном к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось вскользь.

Как отмечает К.С. Бельский, существует ряд недочетов в позициях авторов, писавших о системе административного права.

Во-первых, в отдельных научных исследованиях (в частности, в монографии известного ученого-административиста царской России Э.Н. Берендтса под названием «Опыт системы административного права») смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросом о системе науки административного права.

Во-вторых, в советской науке административного права имело место мнение, согласно которому речь может идти о едином критерии построения административного права и, стало быть, о единой системе отрасли. Между тем при построении системы отрасли права можно использовать различные классификационные критерии, опирающиеся на объективные правовые реальности.

В-третьих, одностороннее представление о предмете административного права как о круге исключительно государственно-управленческих отношений затрудняло поиски оптимальной системы, которая выражала бы самым точным образом структурные качества отрасли и давала бы ее наиболее полную картину.

В теории права С.С. Алексеев справедливо отмечает, что исследование системы отрасли права необходимо начинать с предварительного решения вопроса о ее структурных элементах и критериях построения системы. Под структурой системы понимается единство элементного состава системы и взаимодействие составляющих ее элементов. Структура – это способ связи элементов в системе, обеспечивающих ее направленное функционирование и устойчивость. При анализе системы отрасли права следует выделять структурные элементы двух и даже трех уровней:

1) административного права как отрасли в целом, которая расчленяется на самостоятельные подсистемы или подотрасли;

2) каждой подотрасли, в свою очередь расчленяемой на структурные элементы – правовые институты;

3) отдельного правового института, складывающегося из правовых предписаний норм.

Структурные элементы оказывают непосредственное воздействие на построение системы административного права, на ее общий вид и панораму.

Понимая под системой административного права распределение юридических норм по правовым институтам и подотраслям, а затем их построение в единое нормативное образование, необходимо сказать, что такого рода дифференциации и построения возможны на основе различных классификационных критериев. А так как таких критериев может быть несколько, то правильнее говорить не о системе, а о системах административного права. Наличие ряда систем характеризует и другие отрасли права. Например, наука гражданского права знает две системы расположения гражданско-правовых норм: институционную и пандектную.