Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. Указов Президента РФ от 21 июня 2000 года № 1149, от 9 сентября 2000 года № 1624, от 30 января 2001 года № 97)[238] было предусмотрено реформирование системы полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации, цель которого заключалась в создании на территории Федерации федеральных округов – новых необычных для российского федерализма административных единиц. Федеральные округа (всего их образовано 7) вряд ли относятся к типичному виду административно-территориальных единиц. В литературе высказываются разные, порой противоположные мнения. Одни авторы считают, что «федеральный округ фактически является административно-территориальной единицей высшего уровня, органы управления которой формируются центром». Причем в совокупности округа представляют собой новую территориальную организацию власти, характерную для унитарных государств[239]. Другая позиция заключается в том, что федеральные округа нельзя рассматривать как вид административно-территориальных единиц, поскольку составляющие их субъекты Федерации входят в состав России непосредственно. «Это функционально-территориальные единицы, – пишет Л.В. Сонина, – служащие средством определения границ компетенции не всех, а лишь федеральных органов власти»[240]. На наш взгляд, федеральные округа имеют смешанную административно-опекунскую и административно-контрольную природу. Они являются территориальной основой для полномочных представителей Президента РФ и нового уровня федеральных органов исполнительной власти, которые выполняют функции административной опеки и контроля в отношении органов государственной власти субъектов РФ, входящих в определенный федеральный округ.

В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[241] верхняя палата Российского парламента превратилась в постоянно действующий орган, изменился порядок ее формирования и характер представительства интересов субъектов Федерации. В предшествующий период представителями от каждого субъекта РФ в Совете Федерации были руководители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, которые замещали места по должности[242]. Существовавший порядок формирования Совета Федерации в правовых и политических исследованиях находил заслуженную критику. Наибольшие возражения вызывал факт вхождения в Совет Федерации глав исполнительной ветви государственной власти субъектов РФ, не согласующийся с принципом разделения властей. К тому же, принцип вхождения по должности определял работу палаты на непостоянной основе, что приводило к дефициту личного участия членов палаты в подготовке проектов решений[243]. Одним из требований реформирования Совета Федерации было требование, чтобы палата работала на постоянной основе.

Такое требование подкреплялось ссылками на п. 9 «Заключительных и переходных положений» Конституции РФ, где говорилось: «Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе». Следовательно, в дальнейшем Совет Федерации должен был бы работать на постоянной основе. Однако этого не произошло в соответствии с Федеральным законом 1995 года.

Согласно Федеральному закону 2000 года представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ стал избираться этим органом на срок его полномочий, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если законодательный (представительный) орган двухпалатный, то представитель избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты (ст. 2). Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации на срок его полномочий (ст. 4). При этом полномочия членов Совета Федерации могут быть прекращены досрочно в том же порядке, в котором они были ими наделены (ч. 2 ст. 9). Тем самым Закон предусмотрел институт зависимости членов верхней палаты от органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации.