Принятие в декабре 2001 г. КоАП РФ (при всех его выявившихся позднее в правоприменительной практике недостатках) стало знаменательной и важной вехой в постсоветской истории развития отечественного административно-деликтного права и завершило десятилетний процесс неконтролируемой трансформации систематизированного в начале 1980-х годов профильного законодательства в «декодифицированную» массу разрозненных норм в худших традициях первоначального советского периода бессистемного и произвольного нормотворчества в рассматриваемой сфере[100].

В организации работы парламентариев с КоАП РФ все годы его действия отсутствовал системный подход к оценке эффективности его действующих норм, анализу вносимых в него изменений, обобщению и оценке результатов и последствий этих изменений. Для иллюстрации такого вывода рассмотрим отдельные наиболее важные, на наш взгляд, проблемы и противоречия действующего нормативного массива КоАП РФ, требующие своего разрешения и корректив по результатам планируемой третьей кодификации федерального административно-деликтного законодательства.

Прежде всего это касается Общей части КоАП РФ. Так, сравнительный теоретический и прикладной анализ общих положений советского КоАП РСФСР и действующего КоАП РФ показывает, что новый российский кодекс, при всей его позитивной роли в поступательном развитии законодательной системы административно-деликтного регулирования, в определенной части своих концептуальных норм оказался отнюдь не безупречным.

С одной стороны, безусловно положительным фактором в решении задачи повышения качества и эффективности законодательства об административной ответственности стало объединение в Общей части КоАП РФ концептуальных норм, определяющих содержание, задачи и принципы административно-деликтного законодательства, а также дающих характеристику административных правонарушений, их субъектов, мер административных наказаний и общего порядка их назначения.

С другой стороны, КоАП РФ воспроизвел отдельные недостатки КоАП РСФСР, а также добавил к ним собственные новые концептуальные изъяны.

Прежде всего в связи с этим нуждаются в анализе нормы гл. 1 КоАП РФ, определяющие содержание, задачи и принципы современного российского законодательства об административных правонарушениях.

Так, в ст. 1.1 КоАП РФ установлено, что «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Эта формулировка, как нам представляется, полностью исключает двусмысленность и неопределенность в понимании приведенной нормы и ее толковании. Названная двухуровневая система правового регулирования административной ответственности закрепляет на федеральном уровне единственный законодательный акт – КоАП РФ, нормы Особенной части которого должны содержать все виды «федеральных» составов административных правонарушений.

По образному выражению проф. Ю.М. Козлова, КоАП РФ призван был играть роль «собирателя» всех нарушений правил и требований, административная ответственность за которые установлена федеральным законодательством: как федеральными законами, так и актами Президента РФ и Правительства РФ. «Ибо иное подрывает юридический “авторитет” любого акта кодификации, превращает его во второстепенный инструмент правового регулирования»[101]. Тем не менее данное правило организации федерального законодательства об административной ответственности в окончательной редакции КоАП РФ на момент его принятия не было соблюдено.