Понятной была и логика, по которой за пределами оговоренных ст. 15 КоАП РСФСР видов «должностных» нарушений, не связанных со служебной деятельностью (например, мелкое хулиганство, потребление наркотических средств, неисполнение родительских обязанностей, мелкое хищение, нарушение Правил дорожного движения и т. д.), должностные лица несли административную ответственность, как и граждане, на общих основаниях.
Таким образом, КоАП РСФСР ориентировался на статусную характеристику должностных лиц именно в качестве субъектов административных правонарушений. Поэтому и соответствующая ст. 15 была помещена в гл. 2 «Административное правонарушение и административная ответственность» в рамках Общей части этого Кодекса.
КоАП РФ воспроизвел аналогичное структурирование в своей ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» гл. 2 разд. I «Общие положения» с идентичным названием этой главы: «Административное правонарушение и административная ответственность». Однако в примечании к ст. 2.4 было сформулировано новое видение понятия этого субъекта административных правонарушений: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
При этом значительная часть должностных лиц в гл. 23 того же КоАП РФ одновременно была наделена юрисдикционными полномочиями по отношению к другим возможным субъектам административных правонарушений, не подчиненным им и не находящимся по отношению к ним в служебной зависимости.
Такая сомнительная и юридически некорректная трактовка главного признака должностного лица применительно к его административно-деликтной правосубъектности еще в 2002 г. вызвала обоснованное недоумение проф. Ю.М. Козлова[107].
С одной стороны, по аналогии с КоАП РСФСР, КоАП РФ относит должностных лиц к возможным субъектам административных деликтов, поместив их характеристику в гл. 2, посвященной определению административного правонарушения и субъектам его совершения, которые могут быть привлечены к административной ответственности. Именно такая цель была реализована в ст. 15 КоАП РСФСР в 1984 г.
С другой стороны, в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ определяющим должностное лицо признаком почему-то «предлагается считать его полномочия распорядительного характера в отношении третьих (не подчиненных ему) лиц. Тем самым проблема должностного лица в буквальном смысле поставлена с ног на голову! Потенциальным виновником административного правонарушения признаётся тот, кто наделяется полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности. Иначе говоря, должностные лица, о которых идет речь в ст. 2.4, перепутаны с должностными лицами, компетенция которых определяется в гл. 23 разд. III. Подобная эквилибристика недопустима для правового акта законодательного уровня»[108].
Если обратиться к самой ст. 2.4, а не к ее примечанию, то она устанавливает, что «административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей». Однако ст. 14 действовавшего на момент принятия КоАП РФ Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»