«Велика Русь и обильна, да порядку в ней нет, – говорили наши предки. Много времени прошло с тех пор, еще громаднее и обильнее стала Россия, а порядку все же в ней нет, и не было никогда. И теперь только этот порядок надо заводить»111.

Б. Чичерин, который был известным государствоведом России, полагал, что административное управление может быть целесообразно организовано, если будут соблюдены необходимые условия112. Также он считал, что основное значение имеет географическая среда, величина площади, которую занимает государство, этническая однородность населения, уровень благосостояния страны и другие факторы. Управление государством усложняется, если отсутствуют перечисленные условия.

На рубеже XIX–XX вв. Российская империя простиралась на 19 155 588 кв. верст113. Административно-территориальное устройство России было следующим: 21 область, 78 губерний, 2 самостоятельных округа. От центра до самой отдаленной окраины на востоке империи было несколько сотен тысяч верст. Система сообщения была неразвита и представлена была гужевым транспортом, а железнодорожное строительство в Восточной Сибири было начато только в 1893 г. Восточные регионы империи были малодостижимы для населения европейской части России, что непосредственно сказывалось на управлении государством.

Сибирь лежала на границе между зарубежной Азией и Европой. Для обозначения границ Сибири использовались хребты, горы, реки и другие естественные преграды. Сибирский регион целенаправленно не изучался. Знания о нем основывались на докладах и мнениях путешественников, в основном иностранцев. Можно сказать, что географически Сибирь определялась неточно, и подразумевалось, что она включает «весь восток России по ту сторону реки Камы, а еще вернее все местности от левого берега Вятки с неизбежным подозрением и на ближайшие к ним – по соседству»114