В 1926 г. на выборах оживилась деятельность Советов, когда в голосовании приняло участие около 50,8 % избирателей. Тем не менее данная тенденция не развилась далее. Так, в 1927 г. в голосовании приняло участие 50,2 %, а количество лиц, которые лишены избирательных прав, увеличилось за год с 4,5 до 7,7 %. В селах данный показатель увеличился с 1,1 до 3,3 % соответственно. Таким образом, административно-командная система менялась. Советы, которые законно обладали полномочиями, на деле от власти были отстранены65.

Законодательная деятельность стала вторичной, даже деятельность ЦИК СССР и Съездов Советов. Перед каждой сессией ЦИК или съездом проводился Пленум ЦК партии или партийная конференция, съезд партии, на которых обсуждались вопросы политики, экономики, культуры, требовавшие решений. Следовательно, доклады, которые обсуждались на съездах Советов, являлись отчетными.

Роль съездов Советов также сужалась, число вопросов, которые на них выносились, сокращалось, а сроки созывов нарушались. Данная тенденция явно проявлялась в законодательной государственной функции. Съезды Советов, правительство, ЦИК СССР и Президиум принимали и издавали законы. Так, законами являлись ведомственные и партийные решения, которые направлялись ЦК РКП(б) от Политбюро – райкомам.

В июле 1923 г. II сессия ЦИК СССР утвердила Конституцию СССР, которая выступила основой формирования центрального государственного аппарата. Органы высшей власти государства начали создаваться и функционировать. На СНК было возложено «осуществление мероприятий в области общего управления Союзом СССР». Иными словами, говорилось об управлении государством в целом, а не только о государственном управлении. СНК СССР издавал декреты, которые предусмотрены Конституцией и Положением о СНК, в том числе постановлениями ЦИК СССР, Президиума. СНК СССР должен был сообщать обо всех актах Президиуму ЦИК в период не более трех дней после принятия66.

Общесоюзными были наркоматы иностранных, морских, военных дел, путей сообщения, внешней торговли, телеграфов, почт.

К объединенным наркоматам СССР относились Наркомтруда, ВСНХ, рабоче-крестьянские инспекции, наркоматы финансов.

Также существовали наркоматы, которые находились исключительно в республиках. Это ведомства, на которые национальные особенности оказывали значительное влияние: наркомат юстиции, просвещения и т. п.

Приведенные положения были закреплены Конституцией, в которой было указано, что Президиум ЦИК СССР является высшим распорядительным, исполнительным и законодательным органом Союза. ЦИК и Президиум могли без ограничений постановить или отменить полномочия СНК СССР. Иными словами, СНК СССР и Президиум ЦИК выступали распорядительными и исполнительными органами ЦИК СССР. СНК также мог издавать постановления и декреты, которые были обязательны на территории Союза для исполнения.

СНК был наделен законодательными полномочиями, а в его лице были соединены управление с законодательством. Государственные функции таким образом сливались, что было выгодно большевикам и позволило законодательно закрепить дальнейшую взаимосвязь государственных органов и подчинить их партийным органам, поскольку они были вынуждены выполнять законодательные и исполнительные функции по их заданиям.

Вторая половина 1920-х годов ознаменовалась становлением правительственного аппарата и адаптацией к партийной диктатуре. Отсутствовала заинтересованность со стороны партийных органов в том, чтобы председатель и руководство Совнаркома СССР подчинили деятельность наркоматов. Возникали ситуации, когда наркоматы и их отделы осуществляли передачу информации в центральные партийные органы, выполняли их поучения и указания без ведома Совнаркома СССР.