Небольшая часть социального страхования все же оставалась некоторое время в виде обязательств по уплате страховых взносов со стороны единично сохранявшихся по инерции частных хозяйств, предприятий, учреждений и самостоятельных хозяйств (артелей, ремесленников и проч.). Взимание страховых взносов согласно изданной Народным комиссариатом труда 5 мая 1919 г. инструкции (циркуляр № 29)[251] поручалось налоговому аппарату Народного комиссариата финансов. Но, как отмечали современники, «на практике это имело ничтожное значение, так как частных предприятий и учреждений тогда почти не существовало»[252].

Переход к всеобщему социальному обеспечению повлек за собой соответствующие организационные изменения в механизме управления этой системой. Обязанным субъектом в пенсионных правоотношениях становится государство в лице специально созданного отдела социального обеспечения и охраны труда при Народном комиссариата труда и подотделов на региональном уровне[253]. Высшим органом управления местных подотделов социального обеспечения и охраны труда становились коллегии, избранные советом профсоюзов, а где их нет – конференциями, созываемыми отделами труда. Прежняя система органов социального страхования, основанная на дореволюционных страховых кассах и товариществах, упразднялась. Народный комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал по этому поводу: «Старая страховая программа устанавливала в качестве органов управления больничные кассы, делегатские собрания и правления. Эти страховые организации при диктатуре помещиков и капиталистов имели огромное значение. Они являлись центрами организации рабочих революционных сил в борьбе за диктатуру пролетариата и полное социальное страхование. В настоящее время, когда у власти стал пролетариат… страховые кассы, делегатские собрания застрахованных, являются совершенно излишними, и функции их должны перейти к советам и их отделам. Как и везде, должно произойти огосударствление дела социального обеспечения»[254].

В декабре 1918 г. отделом социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда были разосланы Правила «О порядке ликвидации страховых касс»[255], разъяснявшие процедуру передачи имущества от прежних страховых организаций к местным подотделам социального обеспечения и охраны труда. Постановлением Народного комиссариата труда 28 февраля 1919 г.[256] срок ликвидации всех страховых организаций был продлен до 1 июня 1919 г.

Механизму защиты прав граждан на пенсионное обеспечение в действовавшем на тот момент законодательстве уделялось небольшое внимание. Единственно возможной формой реализации права на защиту с переходом к системе государственного пенсионного обеспечения являлось обжалование решения органа социального обеспечения в вышестоящий по уровню подчиненности орган (административный порядок обжалования). Так, согласно ст. 55 Положения от 31 октября 1918 г.[257] решения уездных подотделов социального обеспечения и охраны труда могли быть обжалованы в губернские подотделы; решения губернских – соответственно в областные, а решения областных – в отдел социального обеспечения и охраны труда Народного комиссариата труда, решения которого были уже окончательными. Обжалование решений подотделов не признавалось основанием для приостановления их исполнения.

Концепция построения организационной системы социального обеспечения стала предметом спора между народными комиссариатами труда и социального обеспечения. Народный комиссариат социального обеспечения выступал за построение упрощенной системы, основанной на работе узких ячеек – учреждений для обеспечения, нестраховых организаций. Такая позиция объяснялась тем, что народный комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров не только не поддерживал идею о создании объединенных отделов охраны труда и социального обеспечения при Народном комиссариате труда, но напротив, предлагал передать отдел социального страхования при НКТ в состав своего наркомата и административно отделить тем самым вопросы социального страхования от охраны труда, которой ведал НКТ[258].