Сообразно новым принципам социального обеспечения в условиях «военного коммунизма» начинается работа над единым нормативно-правовым актом о социальном обеспечении рабочих и служащих, о котором часто упоминалось в официальной периодике тех лет[226]. Постановлением Народного комиссариата труда с 18 июля 1918 г.[227] был создан объединенный отдел социального страхования и охраны труда при НКТ, первоочередной задачей которого стала разработка текста такого положения. Вскоре проект был издан под редакцией заведующего этим отделом – В. А. Радус-Зеньковича[228]. Другой вариант был представлен Всероссийским Страховым Советом под редакцией члена коллегии Народного Комиссариата Труда и Малого СНК Н. А. Милютина[229]. Анализ указанных законопроектов убедительно доказывает, что при общем сохранении страховых взносов работодателей в качестве основного источника финансирования социального обеспечения уже появляются явные тенденции перехода к системе бюджетных ассигнований[230].

В период «военного коммунизма» складываются все предпосылки к изменению организационных основ социального обеспечения. Критика сложившейся системы страховых присутствий, которые по сути представляли собой «два параллельных органа из одних и тех же лиц для разрешения одних и тех же вопросов»[231], в итоге приводит к их упразднению. Постановлением Народного комиссариата труда от 16 сентября 1918 г.[232] все полномочия страховых присутствий были переданы отделам труда Советов рабочих и крестьянских депутатов и страховым кассам.

26 октября 1918 г. объединенное заседание пленумов Всероссийского и Московского и Петербургского Советов профсоюзов вынесло резолюцию:

1) при Народном комиссариате труда отдела социального обеспечения следовало создать отдел социального обеспечения, который возглавил бы все дело социального страхования в стране;

2) Совет по делам страхования и Народный комиссариат социального обеспечения подлежали расформированию, они должны были влиться в общую работу отделов НКТ и его отделов на местах;

3) Президиуму ВЦСПС поручалось совместно с президиумом Московского и Петербургского советов профсоюзов обеспечить принятие нового положения о всеобщем социальном обеспечении[233].

В деле реформирования социального страхования в то время ставились две основные задачи:

1) установить единые правила социального страхования для рабочих как государственных, так и частных предприятий;

2) ввести в основу расчета пенсионного обеспечения нормы прожиточного минимума[234].

Как писал В. А. Радус-Зенькович, на тот момент уже существовал положительный опыт уральского областного комиссариата труда, который через областную страховую кассу организовал в своем районе социальное обеспечение инвалидов[235]. Действительно, многие из аспектов, которые в центральных районах страны еще только планировались, уже были реализованы на Урале. Так, с 9 сентября 1918 г. право на пенсию получили все, кто когда-либо работал в одном из национальных предприятий Урала, с 16 сентября 1918 г. был введен расчет пенсий исходя из прожиточного минимума[236].

Проект положения о социальном обеспечении, внесенный Всероссийским страховым советом, обсуждался на заседании СНК 29 октября 1918 г. Было решено передать его на рассмотрение комиссии, в состав которой вошли представители Народных комиссариатов труда, юстиции, социального обеспечения и финансов[237]. В окончательном варианте Положение «О социальном обеспечении трудящихся» было утверждено СНК 31 октября 1918 г.[238]

Название этого документа уже свидетельствовало о переходе к системе государственного обеспечения на базе гарантированности прожиточного минимума. При этом в первоначальной редакции Положения в основу финансовой системы государственного обеспечения был положен «страховой принцип»[239], т. е. учреждался Всероссийский фонд социального обеспечения, пополняемый за счет страховых взносов работодателей (частных и государственных предприятий, учреждений), а также самостоятельно работающих ремесленников, сельских хозяев, артелей и т. д.