В странах с высокой автономией местного самоуправления (островная система и Северная Европа) приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность шведских коммун опирается прежде всего на собственную налоговую базу. В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах составляли в среднем 71 %, в США – 67 %[16].

Пример, иллюстрирующий различие подходов и их влияние на местном уровне, приводит Институт экономики города.

История о бассейнах: Германия и США

В Германии в 1960-е гг. в связи с возможностью получения целевого финансирования начался бум в строительстве плавательных бассейнов. В результате в небольшом городе могло оказаться несколько общественных бассейнов. Но государство субсидировало лишь строительство, а не эксплуатацию, поэтому позже, в условиях финансового кризиса, в связи с высокими эксплуатационными расходами построенные бассейны стали закрываться. И в небольших городах (если они не являются курортами), как правило, осталось по одному бассейну, что вполне соответствует их потребностям.

В условиях фискальной автономии органы местного самоуправления ведут себя иначе. В небольшом американском городе Харрисон (штат Арканзас) жители захотели построить бассейн. В мэрии подсчитали, что строительство бассейна должно обойтись городу в 900 тыс. долл. и, чтобы собрать эту сумму, нужно на девять месяцев повысить налог с продаж. Выходило, что к существующему налогу надо добавить 0,8 % – меньше одного цента на каждый потраченный доллар. Но жители проголосовали против налога. Мэр города решил, что он плохо подготовился, не сумел объяснить согражданам выгоды строительства, – и через год после общественной пиар-кампании на новом референдуме жители сказали «да» налогу и бассейну. Бассейн был построен, налог снова снизили до прежней величины (его, напомним, вводили на девять месяцев). К своему бассейну граждане относятся очень бережно.

Структуру органов местного самоуправления в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями в решении вопросов местного значения. Закон устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования.

Закреплены две возможности определения структуры органов местного самоуправления:

• населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;

• представительным органом муниципального образования.

В любом случае установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3 % от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ – полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан. Закон предусматривает, что «структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания». Однако в ряде случаев возникал вопрос: кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать? В ряде регионов, например в Калининградской области, структура представительного органа формируемого органа местного самоуправления первого созыва была определена в областном законе.