Государственно-частное партнерство В. Максимов, А. Лукина

Термин «государственно-частное партнерство» появился в конце XX века и связан с понятием «частная финансовая инициатива», которую объявило правительство Д. Мейджора в Великобритании. Суть проводимых реформ сводилась к тому, что частному сектору передавали полномочия по финансированию объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности[1].

Стоит отметить, что взаимовыгодное сотрудничество государства и частных лиц с целью решения общественно значимых задач зародилось гораздо раньше указанных реформ, проводимых в Великобритании. Например, А. Смит утверждал, что государство должно поддерживать те частные предприятия и учреждения, где прибыль никогда не сможет покрыть затрат[2]. Таким образом, ГЧП в мировой практике прошло длительный путь становления и за долгое время своего существования, трансформации и развития в законодательстве многих стран зарекомендовало себя как действенный инструмент публичного управления.

Исходя из мировой практики, «государственно-частное партнерство» – понятие «рамочное», вобравшее в себя много правовых механизмов, направленных на решение задач в различных отраслях экономики. Получила широкое распространение на практике система концессий, которая сохранилась и по настоящее время, в том числе в законодательстве Российской Федерации. Однако, несмотря на продолжительную историю существования и наличие положительного опыта применения в международной практике ГЧП[3], в России на федеральном уровне до принятия Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ отсутствовало законодательство, регулирующее такие отношения, что порождало множество теоретических и практических проблем.

Так, термин, который определяет ГЧП в Законе № 224-ФЗ, не отвечает ни научным разработкам, ни практическому осмыслению, ни региональному законодательству Российской Федерации, ни мировой практике.

Под ГЧП мы будем понимать «административно-правовую форму реализации исполнительной власти и местного самоуправления, в рамках которой органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления) вступают в партнерские отношения с частными лицами в целях реализации публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на публичную сторону отношений путем привлечения в экономику частных инвестиций»[4].

Понятие «государственно-частное партнерство» состоит из двух слов: «государственно-частное» и «партнерство». Наибольшее значение в рассматриваемом словосочетании принадлежит термину «партнерство», выраженному существительным, при этом второе слово в рассматриваемом понятии является относительным прилагательным, указывая на назначение существительного.

Существует немало определений понятия «партнерство» – например, современный экономический словарь определяет «партнерство» как юридическую форму организации совместной экономической деятельности нескольких физических или юридических лиц, при этом такая деятельность основана на равных правах и обязанностях и направлена на достижение общей цели[5]. Большой юридический словарь определяет термин «партнерство» как определенный вид торговых товариществ, существующих в странах англо-американской правовой системы. При этом к признакам такого партнерства относят объединение не капиталов, а лиц, в которых должны принимать участие члены партнерства, причем такое объединение основано на договоре, а не на уставе[6].

Ряд других юридических словарей[7] отсылает при определении термина «партнерство» к понятию «некоммерческое партнерство», которое дано в Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[8].

Как указывает А. В. Белицкая, термин «партнерство» определяется как «союз между сторонами, представляющими правительство, бизнес, гражданское общество, в котором стратегически объединяются ресурсы и способности каждой из сторон с целью ответа на ключевые вызовы общества как инструмента, способствующего устойчивому развитию, и которое основано на принципах разделения рисков, затрат и общей выгоде»[9].

При осуществлении ГЧП «партнерство» понимается как взаимодействие субъектов права, имеющих единую цель для получения определенного результата, ради которого они вступают в такие отношения.

Необходимо обратить внимание на то, что в термине «государственно-частное партнерство» на первом месте стоит слово, образованное от существительного «государство». Мы полагаем, что такой порядок слов не является случайностью, а имеет смысловое значение.

Определений «государство» в правовой науке дано большое количество[10]. Как верно отмечает А. Б. Венгеров, «существование государства в качестве политической организации в обществе связано прежде всего с тем, что оно является особой организацией политической власти… Политическая власть обладает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор социального бытия. Такой силой выступают различные институты государства, организационно оформляющие власть и придающие ей постоянно функционирующий и общеобязательный характер. Этими институтами являются государственные органы власти с их материальными придатками в виде армии, карательных органов, тюрем, суда, а также правовые нормы»[11].

Следовательно, говоря о значении слова «государственное» в термине «государственно-частное партнерство», будем подразумевать прежде всего государство в лице его органов власти, которые не только наделены правами, но имеют закрепленные за ними функции, обязанности, полномочия.

В учебнике «Административное право Российской Федерации» под редакцией Л. Л. Попова указывается на то, что государственное управление является одной из форм государственной деятельности, смысл которой заключается в том, что субъекты такой деятельности выполняют возложенные на них функции путем использования закрепленных за ними государственно-властных полномочий