Компоненты данного устройства – комитеты и комиссии Совета Федерации – имели неопределенный идеологический облик, что, впрочем, не мешало им последовательно отстаивать интересы региональной элиты.

Принципы формирования первого Совета Федерации России во многом предопределили состав его депутатского корпуса и осо бенности его структурирования.[284] Во-первых, в отличие от Государственной Думы кристаллизация депутатского корпуса не предшествовала моменту избрания, а могла реально начаться только в стенах самого СФ. Отсюда – неизбежность более длительного процесса взаимной «притирки». Во-вторых, структурирование не могло происходить на партийной основе, что объяснялось целым рядом причин. На выборах в СФ избиратели ориентировались скорее на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20 % всех депутатов Совета Федерации.

Организационная структура СФ первого созыва, в соответствии с Регламентом,[285] помимо Председателя Совета Федерации и трех заместителей Председателя Совета Федерации, включала 11 комитетов и одну комиссию (Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию; Комитет Совета Федерации по вопросам экономической реформы, собственности, имущественным отношениям; Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств; Комитет Совета Федерации по международным делам; Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны; Комитет Совета Федерации по социальной политике; Комитет Совета Федерации по аграрной политике; Комитет Совета Федерации по вопросам науки, культуры и образования; Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов; Комитет Совета Федерации по Регламенту и парламентским процедурам).

Обращает на себя внимание неравномерность распределения депутатов по комитетам. 40 % членов СФ были сосредоточены всего в двух комитетах – по бюджету и по вопросам Федерации, что показывает преобладающую направленность сенаторских интересов.[286] Первая тройка выглядела следующим образом: Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию – 39 депутатов, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике – 24 депутата, Комитет по аграрной политике – 19 депутатов. Некоторые другие комитеты не добирали даже необходимой минимальной численности в 10 человек, установленной Регламентом (Комитет по вопросам науки, культуры и образования – 9 депутатов).

Крайне малочисленный состав ряда комитетов препятствовал их продуктивной работе. На освобожденные должности председателей, заместителей председателей и секретарей комитетов СФ были избраны всего 32 депутата. Кроме того, и объемы решаемых комитетами задач оказались далеко не равными. Так, каждое шестое постановление Совета Федерации 1993–1995 гг. готовилось Комитетом по бюджету, каждое девятое – Комитетом по конституционному законодательству и Комитетом по социальной политике.

В Регламенте запрещалось образование депутатских объединений на политической основе. В результате с самого начала своей деятельности Совет Федерации был в значительной мере «деполитизирован». Создание в июле 1994 г. – вопреки Регламенту – оппозиционного депутатского объединения «Конструктивное сотрудничество» не оказало сколько-нибудь заметного влияния на работу палаты. В июле 1994 г. было заявлено об образовании объединения «Конструктивное сотрудничество» (КС) в составе 33 депутатов. Его возглавил бывший министр промышленности А. А. Титкин, хотя реальным лидером объединения являлся депутат П. В. Романов. Костяк объединения составляли депутаты от КПРФ (1/3 всех членов КС). Три четверти членов КС представляли регионы Сибири и Дальнего Востока и страны так называемого «красного пояса» вокруг Москвы, но среди них практически не оказалось депутатов юга, Урала и Поволжья. В КС почти не были представлены руководители регионов и высокопоставленные чиновники. «Конструктивисты» представляли наиболее активную часть депутатов Совета Федерации; среди них было 9 депутатов, работавших на постоянной основе, члены объединения входили почти во все комитеты Совета Федерации. Согласно результатам поименных голосований по принципиальным вопросам, на первой сессии Совета Федерации идеи «Конструктивного сотрудничества» разделяли по крайней мере еще 12 «сенаторов», формально не являющихся членами объединения. Кроме того, около 30 депутатов поддерживали позицию КС по отдельным вопросам.