Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора Александр Стахов
© Стахов А. И., 2017
© Российский государственный университет правосудия, 2017
Введение
Раскрывая особенности структуры современного административного процесса в России, нельзя обойти вниманием сферу деятельности органов исполнительной власти по осуществлению государственного контроля и надзора.
Представляется, что в Российской Федерации деятельность органов исполнительной власти по осуществлению государственного контроля и надзора как самостоятельный объект административно-процессуального регулирования сводится к оценке указанными органами, их должностными лицами соблюдения и исполнения (далее – исполнения) общеобязательных правил поведения, закрепляемых в материальных нормах административного и иного публичного законодательства, юридическими и физическими лицами, а также государственными и иными органами, которые не находятся в организационном (служебном) подчинении органов исполнительной власти, посредством применения мер административно-правового ограничения и принуждения в порядке, регламентированном специальными административными процедурами.
При таком подходе основными современными средствами административно-процессуального регулирования общественных отношений в сфере государственного контроля и надзора предлагается считать:
1) Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также изданные на основании и во исполнение отдельных положений данного Закона постановления Правительства РФ, приказы Генеральной Прокуратуры РФ и Минэкономразвития РФ, устанавливающие исходные начала административно-процедурной регламентации государственного контроля и надзора, осуществляемых органами исполнительной власти за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
2) федеральные законы, регулирующие отдельные сферы (отрасли) и специализированные направления (виды) государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, государственных и иных органов, а также многочисленные административные регламенты исполнения органами исполнительной власти функций по контролю и надзору в отдельных отраслях (сферах) и видах государственного контроля и надзора, издаваемые на основании ст. 4, 5 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и положений Постановления Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;
3) КоАП РФ в части, устанавливающей порядок досудебного сбора доказательств и привлечения к административной ответственности по делам об административных правонарушениях, выявляемых органами исполнительной власти, их должностными лицами в ходе осуществления государственного контроля и надзора.
Комплексный анализ обозначенного массива законодательства Российской Федерации позволяет сделать акцент в формировании профессиональных компетенций обучающихся по специальности «Судебная экспертиза» (дисциплина «Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора») на материальном и административно-процессуальном содержании деятельности органов исполнительной власти по осуществлению государственного контроля и надзора.
Предлагаемый формат учебного материала может представлять интерес для судей, желающих систематизировать профессиональные знания в части рассмотрения административных дел, возникающих в ходе осуществления органами исполнительной власти и государственного контроля и надзора в административно-процессуальных формах, а именно: дел о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц, возбуждаемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; дел об оспаривании решений органов государственного контроля и надзора. В этой связи учебное пособие может найти применение в процессе обучения судей на курсах повышения квалификации.
Комплексный подход в изложении материала применен автором впервые. Отдельные составные части учебного пособия ранее прошли успешную апробацию в учебном процессе в рамках общего курса административного права, а также специального курса «Административное контрольно-надзорное производство».
Глава 1. Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора на современном этапе развития российского государства
1.1. Понятие, сущность, особенности содержания административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора
В классическом понимании государственный контроль и государственный надзор в административно-правовой сфере рассматриваются как основные способы обеспечения компетентными органами государственной власти законности деятельности иных участников административных правоотношений.
При таком подходе, как правило, выделяют отдельные виды государственного контроля и надзора: президентский контроль, прокурорский надзор, судебный контроль, контроль законодательных органов, государственный контроль и надзор, осуществляемый органами исполнительной власти[1].
Общепринятая точка зрения ученых-административистов состоит в том, что надзор – это «суженный» контроль. В процессе контроля проверяются законность и целесообразность деятельности. Контролирующий орган обладает дисциплинарными полномочиями. Он имеет также право отмены административно-правовых актов нижестоящего по службе субъекта[2]. Надзор ограничивается только проверкой законности.
Президентский контроль в административно-правовой сфере.
Специфика данного вида государственного контроля и надзора определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства (ст. 80 Конституции РФ). Формально Президент РФ не принадлежит ни к одной ветви власти, хотя влияет на функционирование каждой из них, в том числе и прежде всего, на функционирование исполнительной власти.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает широкими контрольными полномочиями в административно-правовой сфере:
• вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
• утверждает военную доктрину Российской Федерации;
• назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил страны (ст. 83);
• вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 85);
• руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих важнейшими вопросами государственного строительства, в том числе: обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.;
• вправе осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ (ч. 1 ст. 32).
Президентский контроль в административно-правовой сфере:
Контроль органов законодательной власти в административно-правовой сфере. Основы полномочий закреплены в Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ», конституциях республик, уставах других субъектов РФ. Соответственно, контроль органов законодательной власти осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
Например, контрольные полномочия Государственной Думы РФ проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству РФ, назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ.
Государственная Дума РФ может выразить недоверие Правительству РФ (Правительству в целом, а не его отдельным членам – министрам, руководителям федеральных служб и агентств). В то же время решение об отставке Правительства РФ принимает Президент РФ (п. «в» ст. 83 Конституции РФ), то есть Президент вправе согласиться либо не согласиться с решением Госдумы.
В целях государственного контроля используется также институт депутатского запроса. Запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Госдумы может быть направлен Правительству РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию перечисленных органов.
Государственная Дума РФ осуществляет контроль деятельности Правительства РФ при разработке им проекта федерального бюджета, который Правительство представляет на рассмотрение Государственной Думы.
Контроль исполнения федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания РФ. В соответствии со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума специально для осуществления контроля исполнения федерального бюджета образуют Счетную палату РФ.
В ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», а также конституциях, уставах и законах субъектов РФ определены контрольные полномочия законодательных органов субъектов РФ в административно-правовой сфере.
