Формирование нижней палаты регулировалось Положением о выборах в Государственную думу. После переворота 3 июня 1907 года избирательный закон носил консервативный характер. Консерватизм это, однако, был двояким. С одной стороны, и на этом, как правило, заостряют внимание, избирательный закон был насквозь реакционным. Из числа избирателей максимально исключались все группы населения, которые могли бы оказаться нелояльными к самодержавию. Особенно сильно было уменьшено представительство национальных окраин империи. В некоторых регионах, где, по мнению Николая II, «население не достигло достаточного развития гражданственности», выборы в Думу и вовсе были «временно приостановлены». В результате население Средней Азии, имевшее в прежней Думе 21 депутата, теперь никем представлено не было. От Кавказских губерний по новым правилам избирались уже не 26, а 10 депутатов, для Польши количество депутатских мест сокращалось с 37 до 14. Одновременно снизилось в Думе представительство от русских крестьян и рабочих. Зато расширялись избирательные права помещиков. Один их голос приравнивался к 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. В целом же активным избирательным правом пользовалось лишь 15 % граждан империи[167].

Однако консерватизм нового Положения о выборах в Думу имел и другую сторону. Трудно сказать, было ли это осознанным или неосознанным шагом, но в нём делалась попытка опереться на некоторые национальные, охранительные традиции, в том числе и традиции народной демократии. Эта особенность закона может быть проиллюстрирована на следующем примере. Отдельные параграфы, содержащиеся в нём, однотипно рисовали механизмы выборов и для сельского схода и для рабочего коллектива. В обоих случаях упор делался на механизмы, схожие с общинными. В отношении крестьян такой подход, понятно, был традиционен. Рабочие же были частью уже совсем иной, урбанистической среды. В этой среде механизмы самоорганизации только складывались. Ориентируя процесс их формирования на образцы сельского Мира, законодатель плотно привязывал его к прежним формам самоорганизации масс. Процесс формирования гражданского общества как бы получал национальную окраску. В этом примере можно увидеть и определённый отголосок борьбы бюрократии с трудными для него последствиями отмены крепостного права. Эта связь уже менее очевидна. Но она видна в стремлении, так сказать, вписать инициативу низов в организованные структуры.

Несмотря на черты консерватизма и национализма, создание парламента было дальнейшим дрейфом в сторону либерализма западного типа. Новая уступка Западу и на этот раз требовала больших перемен в области государственного устройства России. Введение Думы неизбежно потянуло за собой целую череду преобразований. Прежде всего, они затронули Государственный совет. Этот орган был образован ещё Александром I по проекту М. М. Сперанского. На протяжении всего XIX века в нём велась неспешная подготовка проектов законов. Теперь же ему отводилась особая роль. Государственный совет превращался в верхнюю палату парламента. Без его санкции не мог быть принят ни один закон. Тем самым он мог использоваться царём как буфер для отклонения неугодных ему законов, принятых Думой. Сам же монарх при этом в конфликт с Думой как бы и не вступал. Половина членов Совета назначалась царём. Другая половина избиралась от Православной церкви, Земских собраний, Дворянских обществ, Академии наук и Университетов и других организованных корпораций. При этом оговаривалось, что члены Совета от воли избирателей не зависят.