Министерство внутренних дел стремилось отстоять собственные позиции. Ланской обратился к императору с предложением создать специальную комиссию по обобщению «отзывов и соображений» губернаторов. Такая межминистерская комиссия, состоявшая в большинстве своем из представителей Министерства внутренних дел во главе с Н. А. Милютиным, была учреждена в сентябре 1858 г.[157] Обобщив отзывы губернаторов, комиссия представила новые основания для реформирования уездного управления, которые были утверждены императором 25 марта 1859 г. в качестве Главных начал. Милютин становился, как выразился Ростовцев, «Эгерией Редакционных комиссий», разрабатывавших проект крестьянской реформы, и одновременно главой Комиссии об уездных и губернских учреждениях, что создавало возможность комплексного подхода к подготовке законопроектов в сфере местного управления и крестьянской реформы[158].

Новый межведомственный институт имел целый ряд принципиальных особенностей. Его составила команда реформаторов, принявшая самое активное участие в подготовке всех Великих реформ (Н. А. Милютин, А. К. Гирс, Я. А. Соловьев, Н. В. Калачов, К. К. Грот, В. А. Арцимович, Н. И. Стояновский, С. И. Зарудный). В работе Комиссии можно выделить два этапа. На первом этапе (март 1859 – май 1860 гг.) шла работа над проектами реформы уездного управления, на втором (июнь 1860 – апрель 1861 гг.) – готовились проекты реформы губернского управления.

Комиссия создала развернутый проект (свыше 600 статей) полицейской реформы. По нему земская и городская полиции сливались в общую уездную полицию, а следственная часть получала особое устройство. Следовательно, комиссия Милютина неизбежно должна была обратиться к проблеме организации хозяйственно-распорядительных дел. Однако по признанию самого Милютина, было «гораздо труднее положить разницу между хозяйством и полицией, нежели между полицией и судом»[159]. Поэтому Комиссия не стала разрабатывать подробный законопроект о хозяйственно-распорядительных органах, ограничившись составлением приложения к статье 72 Проекта об уездной полиции, состоявшего из 15 пунктов[160].

По проекту хозяйственно-распорядительные дела в уезде передавались временным учреждениям – Уездным земским присутствиям. По сути дела, это был административно-хозяйственный орган, включавший в себя правительственных чиновников и выборный элемент во главе с уездным предводителем дворянства. Уездное земское присутствие ведало широким кругом вопросов, которые ранее находились в ведении включенных в его состав учреждений. Пределы власти Уездных земских присутствий определялись существовавшими Уставами по земским повинностям, торговле, фабричной промышленности, строительстве и народном продовольствии. Степень самостоятельности Уездных земских присутствий определялась рамками уезда.

Нельзя согласиться с характеристикой этих институтов как реакционных через механическое сложение функций дореформенных учреждений[161]. Выделение хозяйственно-распорядительных дел и передача их специальному органу упрощали управление на уровне уезда: сокращалось количество инстанций и число чиновников. Компетенция Уездных земских присутствий была более значительной, особенно в сфере земских повинностей.

Таким образом, на первом этапе (ноябрь 1856 – июнь 1860 г.) работа милютинской Комиссии зашла в тупик. Логика реформы уездного управления привела Милютина и его единомышленников к мысли о невозможности обособления хозяйственно-распорядительных функций лишь на уровне уезда, так как любые изменения неизбежно затрагивали прерогативы губернских учреждений и, в частности, власть губернатора.