Исследование архивных и опубликованных источников позволило проследить в многочисленных проектах второй половины 1850-х – начала 1860-х гг. особенности процесса формирования концепции земской реформы и появление первого ее варианта, созданного Комиссией о губернских и уездных учреждениях во главе с Н. А. Милютиным[149].

Для того, что чтобы разобраться в истоках земской реформы, важно проследить, какие проекты разрабатывались в конце 1850-х гг. в Министерстве внутренних дел. Тогда это ведомство стало средоточием реформаторских сил, во главе которых стоял директор Хозяйственного департамента (с 1859 г. – временно исполняющий обязанности товарища министра) Н. А. Милютин.

В конце 1850-х гг. в Министерстве внутренних дел активно обсуждались варианты полицейский реформы. Но надо учитывать, что в конце 1850-х гг. реформа полиции была по сути тождественна реформе уездного управления, т. к. вся полнота власти на уездном уровне принадлежала земской полиции, сосредоточившей в своих руках административно-исполнительные, судебно-следственные и хозяйственно-распорядительные функции[150]. Кроме того, существование отдельной городской полиции создавало ненужный параллелизм.

Недавно утвержденный в должности министра внутренних дел С. С. Ланской уже в октябре 1856 г. обратил внимание Александра II на «крайне неудовлетворительное состояние земской полиции»[151]. Он доказывал необходимость ее коренного преобразования, определив основную цель реформы в «обеспечении порядка и спокойствия» в условиях подготовки крестьянской реформы. Ланской сформулировал общие принципы, на которых должно было строиться уездное управление: единство управления, разделение ведомственных функций и верховенство закона.

С одной стороны, объединенная (земская и городская) уездная полиция должна была приобрести «большую силу и самостоятельность» за счет сосредоточения в ее руках исполнительной власти. С другой – вычленение судебно-следственных и хозяйственно-распорядительных функций из компетенции полиции неизбежно вело к формированию новых институтов в местном управлении.

Ланской поручил подготовку проекта полицейской реформы молодому чиновнику Министерства внутренних дел, автору нашумевших «Губернских очерков» М. Е. Салтыкову-Щедрину. С его проекта «О земских и градских полициях» (ноябрь 1856 г. – январь 1858 г.) начинается история полицейской и земской реформы в России.

В салтыковском проекте очевидна связь с идеями французского историка А. де Токвиля, чьи работы были необыкновенно популярны в России в середине XIX в. Главная идея Салтыкова-Щедрина заключалась в том, что местное управление необходимо перестроить на принципе административной децентрализации, для чего передать все местные дела земству. Под «земством» – «кровью и плотью местности» – он понимал «все местное население, проживающее на данной территории».

Проект предусматривал создание административно-полицейского органа – Уездного совета из 9 человек (при равном представительстве от сословий) с весьма широкой компетенцией по общему управлению уездом. Этот орган получал значительную степень самостоятельности. Чиновник от короны имел право голоса в вопросах, касавшихся дел общегосударственных, но в земских делах обладал лишь функцией наблюдения[152].

Салтыков-Щедрин предпринял одну из первых попыток либеральной бюрократии сформулировать проект уездного управления на принципах административной децентрализации, единства управления, выборности и всесословности. Недостатки его предположений были связаны с трудностями начального этапа работы. Безусловно, создание проекта столь масштабных преобразований было не под силу одному человеку. Главное, однако, заключалось в том, что проект переустройства полицейской власти возник еще до начала активной работы над крестьянской реформой. Недаром сам великий сатирик писал: «У нас все спит, а следовательно, будет спать и мой проект до радостного утра. Да и то сказать, какое может быть равенство, когда половина России в крепостном состоянии»