Облеченная в «традиционные одежды», земская реформа в то же время реализовывала новые принципы, не свойственные ранее институтам публичной власти в России.

Система дореформенного управления блокировала развитие правовых форм общения. Во-первых, отсутствовали законодательно установленные границы произвола управленцев. Во-вторых, защитить от такого произвола могла только вышестоящая судебно-административная инстанция, поскольку отделенный от администрации суд появился в России после 1864 г. Такой порядок нарушал правовой принцип «нельзя быть судьей в собственном деле» и в значительной мере определял уровень правовой культуры чиновничества и общий уровень правосознания в стране.

С начала XVIII в. главный путь повышения правовой культуры служащих виделся во введении в их работу принципа законности. Петр I хотел реализовать его через учреждение прокуратуры и института фискалов, а также должности рекетмейстера в Сенате. Принцип законности понимался, прежде всего, как средство защиты самой власти от нечистоплотных управленцев.

Естественной мотивацией чиновника всегда является целесообразность: любая отрасль управления нацелена на результат. С формированием современного государства важнейшей задачей управления становится введение деятельности бюрократии в правовое поле, поиск удачного сочетания целесообразности и законности. В идеальной системе управления целесообразное решение не должно противоречить закону. Но, как писали дореволюционные правоведы, «совмещение начала целесообразности с началом правомерности представляет собой задачу трудную, которая требует разносторонне обдуманного и искусного решения»[132].

Противоречивость пореформенной административной системы в России имела в своей основе конфликт между старыми и новыми ценностными ориентациями, в том числе, между задачей сохранения самодержавия и объективными потребностями общественного развития. В кругу тех, кто проектировал и осуществлял реформы, встречались носители тех и других идей.

Сколько-нибудь значимое число служащих с юридическим образованием, т. е. воспитанных на идее законности, а не в привычке во всем подчиняться указаниям начальства, появляется в России только во второй четверти XIX в. До этого обучение управленческой культуре шло преимущественно в процессе службы, неизбежно воспитывая начетчиков.

Введение в управление принципов законности, распространение юридического образования первоначально касалось высшего управленческого аппарата. В XIX в. верховная власть проявляла явную благосклонность к выпускникам юридических факультетов, особенно Училища правоведения, которое формально давало среднее образование. Служащие, приобщенные к юридическому знанию, осознавали себя носителями высокой идеи права и мало уважали опыт предшествующего поколения. Между тем, это старшее поколение чиновников придерживалось прежних ценностей. Устройство правительственной администрации в ходе реформ не подверглось изменениям, поэтому государственные учреждения в пореформенное время продолжили воспроизводить служащих старого типа.

Процесс обращения чиновников в «юридическую веру» шел медленно. Депутат Государственной думы I созыва В. Д. Набоков писал, что «начало законности не может быть сколько-нибудь прочным, пока не устранена окончательно возможность и дополнения, и изменения законов распоряжениями правительственной власти, возможность конкуренции власти верховного (а тем более подчиненного) управления с властью законодательной, – конкуренции, господствовавшей при нашем дореформенном строе и лишавшей его всякого правового характера»