Идеология транзитивного характера институтов общественного самоуправления (передача части функций от бюрократии вновь созданным земским учреждениям и городскому самоуправлению), сословность, нашедшая отражение в куриальной системе местных выборов как в России, так и в Пруссии, «самоопределение» дворянства, терявшего вотчинные, патримониальные привилегии – вот те черты, которые в условиях европейской модернизации XIX в., нашедшей отражение и в сфере местного самоуправления, становились предметом обсуждения в российской законотворческой и общественной мысли. В целом, развитие российских институтов в этой области осуществлялось в русле общеевропейских тенденций.

Земская реформа остается предметом не только узко научной, но и общественной дискуссии. Разброс мнений весьма широк. Одни утверждают, что земское общественное управление было не более чем калькой с западных образцов. Другие убеждены, что введение земств явилось попыткой власти перенести часть расходов на счет местного населения – попыткой, просто удачно вписавшейся в традиции самоуправления в России. Как это часто бывает, доля истины содержится в обоих утверждениях. Возможно, именно удачное сочетание традиции и модернизации определило успех земской реформы.

Земское общественное управление не было чуждо российской традиции. Даже негативно настроенный в отношении реформ 1860-х гг. К. Н. Леонтьев признавал, что «земская реформа лучше новых судов», так как «в ней есть что-то “почвенное”, солидное, а главное <…> в устройстве земства есть что-то своё, чего нет в судах, эклектически списанных с западных образцов»[129]. На деле из «почвенного» в земской реформе оставалась только идея самоуправления, особая роль дворянства, само слово «земство», а также обычай дарования общественных установлений верховной властью. Впрочем, это уже немало[130].

Успех земской реформы в немалой степени определялся тем, что общество почувствовало себя активным участником преобразований и сочло новые институты самоуправления укорененными в русской традиции. Если при Иване IV земские учреждения вышли из общинного самоуправления, то одноименные институты XIX в. – из дворянского, крестьянского и городского самоуправления. Традиция самостоятельного решения населением общесословных и общинных задач к середине XIX в. не была утрачена. Новые органы местного самоуправления легли на подготовленную почву.

В ходе разработки концепции земской реформы была удачно найдена ее теоретическая конструкция. Общественная теория самоуправления[131] соответствовала бытовавшим тогда представлениям об оптимальном устройстве местного управления. При всей теоретической и практической спорности утверждения о том, что власть на местах может быть «негосударственной», такая модель самоуправления позволяла преодолеть барьер отчуждения и привлечь активную часть общества в земские учреждения, которые, как казалось, были отделены от государства.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. впитало в себя популярные тогда европейские идеи организации местного самоуправления. Но оно не было калькой с других законодательных актов и содержало ряд новаторских идей. В ходе реформы местного управления в Пруссии текст «Положения» и опыт первых лет работы земских учреждений внимательно изучался. С российским законодательством в этой сфере знакомился первый канцлер Германской империи О. Бисмарк. 18 декабря 1872 г. был принят главный законодательный акт прусской реформы – «Положение об окружных (уездных) земских учреждениях». В основе двух реформ лежали общие подходы, в частности, соединение правительственных и общественных элементов в местном управлении, сочетание распорядительных и исполнительных полномочий органов местного самоуправления, подконтрольность органов местного самоуправления правительству, судебный надзор за их деятельностью (в Пруссии – специальные административные, в России – общие суды).