Трудно согласиться с приведенным ранее нормативным определением муниципального образования как территории. Территория если и имеет отношение к субъекту права, то лишь в качестве одного из признаков субъекта. Определение муниципального образования как территории неприемлемо еще и потому, что в ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о территориях муниципальных образований. Территория не может принадлежать территории, самой себе. Очевидно также, что муниципальное образование – это и не индивидуальный субъект, не физическое лицо. Если определять государство как правосубъектную публично-властную организацию, можно сказать то же самое и о муниципальном образовании. И в соответствии с законодательством, и согласно теоретическим представлениям о местном самоуправлении важным признаком муниципального образования как субъекта права является публичная власть.

Государство и другие публично-властные организации действуют посредством своих органов. И в общей теории права, и в государственном праве органы государства[50] обычно определяют как функциональные части государственного механизма (государственного аппарата), наделенные государственно-властными полномочиями. При этом государственные органы называются в числе субъектов права, в частности государственного права, наряду с государством. В таком качестве государственные органы нередко именуются официальными представителями государства, субъектами, действующими от имени государства. Это обстоятельство требует четкого определения границ правосубъектности государственных органов.

Поскольку государство и его органы объявляются субъектами одних и тех же отраслей права, становится принципиальным вопрос о соотношении правосубъектности этих лиц. Данное обстоятельство часто остается как будто бы незамеченным в государственно-правовой литературе.

Например, авторы одного из учебников по государственному праву, рассматривая конституционно-правовой статус субъектов РФ, в конечном счете представляют взаимоотношения федеральных и региональных органов исполнительной власти как явления одного порядка с взаимоотношениями Российской Федерации и ее субъектов[51]. Более того, конституционные нормы, определяющие предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ), преподносятся как нормы, разграничивающие «предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов»[52]. И это при том, что в предыдущих главах учебника говорилось о предметах ведения субъектов Федерации и о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов[53]. Создается впечатление, что государство и его органы, являясь самостоятельными субъектами права, могут быть участниками одних и те же отношений. Деятельность органов и деятельность государства рассматриваются как явления тождественные, это должно было бы означать отрицание собственной правосубъектности государства или государственных органов.

М. В. Баглай утверждает, что государства «являются участниками конституционных правоотношений как в целом, так и через органы государственной власти и управления, должностных лиц, депутатов, избирательные и парламентские комиссии и т. д.»[54]. Само по себе это утверждение вызывает много вопросов: что значит государство «в целом»; почему участие в правоотношении государства «в целом» противопоставляется его участию «через органы государственной власти»; каким образом, если не через органы, государство «в целом» становится участником правоотношений?