В городах и поселках следовало бы укрепить службу архитектуры и градостроительства, придав ей статус землеустроителей – планировщиков. Требуется усилить роль судебной системы в укреплении земельной дисциплины – как в пределах частного сектора, так и в среде организаций и учреждений – держателей публичных земель.

Такие меры необходимы независимо от развития в России земельного рынка. Но с вовлечением земли в возмездные и безвозмездные сделки нужда в усилении государственного контроля за состоянием дел в земельном хозяйстве как бы удваивается: теперь он должен обеспечивать не только интересы государства и муниципалитетов как собственников земли, но и интересы частных собственников, иных добросовестных владельцев и приобретателей земли. Одновременно этот контроль должен предупреждать акты злоупотребления своими правами как частных собственников, так и всех иных владельцев земли.

Нельзя обойти также теоретическую проблему, связанную с функциями земельных органов. По традиции, эти органы выступают в двух лицах: с одной стороны, как хозяйственные организации, управляющие публичными землями, а с другой – как надзорные инстанции, наблюдающие за соблюдением земельного законодательства на всех землях – публичных и частных. Такое сочетание обеспечивает сокращение расходов на государственную земельную администрацию. Но помимо плюсов, наблюдаются и недостатки. Нередко земельный орган не выполняет в полной мере ни своих хозяйственных обязанностей, ни надзорных функций; иногда в его работе перевешивают либо те, либо другие. Юристы-теоретики давно обратили внимание на эту проблему, однако глубоких ее разработок пока не выполнено. Очевидно, что упорядочение земельного хозяйства страны невозможно, пока не получит своего удовлетворительного разрешения вопрос о рациональном построении земельных органов и их функциях.

Исследования подобного рода представляются тем более актуальными, что действующее законодательство практически не разграничивает функции государства-собственника и государства-суверена. Это мешает сконструировать рабочую модель государственного руководства земельным хозяйством страны в новых условиях[89].

Ограничения частной собственности на землю были известны в римском праве в виде сельских и городских сервитутов, т. е. правовых стеснений в деятельности земельных собственников. Такие сервитуты носили в основном частный характер, они накладывались в соседских интересах. На этом этапе государство не претендовало на всестороннее земельное планирование и мало заботилось о публичных сервитутах (ограничениях, накладываемых в общественных интересах)[90].

Положение изменилось в эпоху так называемой промышленной революции в Европе (примерно с XVIII в.), когда государства Европы оказались втянутыми в регулирование этого процесса. Это касалось не только постройки крепостей, но и прокладки дорог, каналов, благоустройства населенных пунктов. При этом стеснение частной собственности потребовалось не только для публичных построек, но и для сооружений частного сектора, которым государство давало «добро» в общественных интересах (как это происходило в Англии – сначала в отношении каналов, а впоследствии – в отношении линий железных дорог). В распоряжении государства тогда (как и теперь) был и такой правовой институт, как принудительный выкуп частной земельной собственности, с помощью которого оно могло обеспечить свои строительные проекты или проекты частного сектора, которым оно покровительствовало.