Надо сказать, что действенность норм, касающихся надзорных функций земельных органов, вызывает серьезные сомнения в связи с тем неопределенным и приниженным состоянием, в котором эти органы ныне оказались. Исторически государственная землеустроительная служба состояла при органах сельского хозяйства, но при этом она и обслуживала в основном только сельское хозяйство. В 1990-х годах после придания этой службе статуса особого ведомства она действительно стала государственной, но при этом своих землеустроителей лишилось сельское хозяйство – положение явно ненормальное для этой отрасли. Но и на государственном уровне земельная служба стала выполнять (судя по названию «Росземкадастр» – ведомства, в которое она ныне входит) в основном только кадастрово-учетные и оценочные функции в отношении земли. В современных условиях местные органы этой службы занимаются главным образом регистрацией границ земельных владений и уточнением прав на землю ее владельцев.

На региональном и федеральном уровне звенья этой службы должны снабжать органы власти земельно-хозяйственной документацией, необходимой для определения ставок земельного налога, а также для земельно-планировочных мероприятий. Однако вся такая деятельность имеет слабое касательство к надзору за землепользователями.

Следует также учитывать, что в современных условиях земельный налог не имеет отношения к федеральным финансам, так как в бюджет России он не поступает. Что касается земельно-планировочных мероприятий, то большинство из них также «замыкается» в пределах отдельных регионов. Это неизбежно ведет к тому, что земельные органы «регионализируются» и «муниципализируются»; для пребывания их в составе федерального ведомства остается все меньше оснований. По-видимому, дело идет к тому, что основная масса земельных органов должна будет перейти в ведение муниципальных властей и регионов. Что касается федерального уровня, то земельные органы России не должны исчезнуть, поскольку они будут управлять землями Российской Федерации. В своих отношениях с землепользователями они должны представлять Россию как собственника. Но тогда их надзорные (административные) функции должны будут уступить место целому комплексу земельно-хозяйственных правомочий, среди которых будет фигурировать «земельный контроль».

О недостаточной определенности выполняемых функций и приниженности статуса нынешней государственной земельной службы можно судить также по выполняемым (точнее, не выполняемым) ею обязанностям в области капитального строительства. По традиции, земельные органы «отстаивают» выделяемую для застройки сельскохозяйственную землю. Но после того, как решение об отводе земли под строительство состоялось, эти органы как бы теряют к ней интерес. Стройка может затянуться, на ней могут не выполняться требования земельного и природоохранного законодательства – земельные органы на подобные нарушения, как правило, не реагируют.

Слабое воздействие на нарушителей они оказывают и после окончания строительства. Согласно сложившейся практике законченный строительством крупный объект принимается Государственной комиссией. В состав Комиссии приглашаются представители санитарного, пожарного, водного надзора и других ведомств. Но земельный инспектор приглашается только в том случае, если выстроенный объект предназначен для охраны или улучшения самой земли (например, если выполнялись специальные рекультивационные работы); приемка «обычных» объектов строительства обходится без него[82].

Такое положение связано с приниженным хозяйственным статусом самой земли, который достался нам в наследство от периода ее «безденежья». Земля считалась настолько маловажным предметом, что при составлении документов о приемке выстроенного объекта в эксплуатацию в них не всегда включались данные о границах участка и его площади, о физическом состоянии земли и даже о правовом статусе участка (например, о причленении к нему дополнительных площадей, как резервных, для будущей застройки). Не требовалось проверять наличие плодородного растительного слоя и самой растительности. Формы типовых документов не предусматривали упоминания о подземных и надземных коммуникациях, затрагивающих застроенный участок, но принадлежащих другим владельцам. Во многом такое положение сохраняется и поныне