В принципе такие ситуации нестыковки понятны. Если государственное управление с формальной точки зрения – это по преимуществу функционирование иерархической структуры, направленной на создание препятствий для стороннего воздействия, то формирование государственной политики предполагает участие всех акторов, способных оказывать политическое давление на центры принятия решений. При этом наличие административных вертикалей, демонстрирующих асимметричность отношений государства и общества (даже в условиях развитой демократии), не исключает (а нередко и предполагает) тот факт, что правительственные планы могут существенно отклоняться от обсуждаемых оценок и предложений. Иначе говоря, для правительства публичная повестка – не только далекая от плана (включающего и скрытые цели) постановка задач, но и инструмент решения иных проблем – актуализации механизмов обратной связи, символического давления на общественное мнение, информирования о своих намерениях третьих сторон (других правительств), мониторинга настроений граждан, умиротворения протеста и т. д.

Дистанция между политическими механизмами публичного дискурса и политико-административными механизмами принятия решений весьма значительна. Внутриэлитарная сетевая коммуникация (в виде неформальных и межличностных отношений властей предержащих) в сфере принятия решений преобладает над формальными связями общественности. Поэтому продвинуть (а иногда и вообще заявить) мнение общества на фоне многочисленных административных и сетевых конструкций элиты, учитывая непрофессионализм граждан и слабую институциональную поддержку позиций общественности, оказывается весьма непросто.

С содержательной точки зрения у правительства шкала измерения значимости проблем, связанная с масштабными общественными вопросами (обеспечением безопасности, территориальной целостности, поддержанием межгосударственных отношений, глобальными вопросами и т. д.), лишь частично находит понимание у населения, не всегда обладая какой-либо связью с их повседневными устремлениями.

Особую значимость имеют стратегические цели правительства, основными постановщиками которых являются эксперты и отраслевые специалисты. Нередко правительства намеренно преуменьшают проблему с целью минимизации возможного возникновения политического конфликта [Dowding at al., 2010]. Правительственная повестка не исключает и осуществление сугубо популистских акций. Оперативные действия в основном связаны с воплощением тактической повестки и кризисами. Это нередко заставляет власти «перегибать палку», показывая обществу, что они что-то делают [Jones, Baumgartner, 2012].

Иногда динамика выдвижения правящими кругами задач обусловлена не столько срочностью их решения (по мере наращивания их значения), сколько изменениями мнений лидера, усилением или падением интереса к проблеме со стороны высокопоставленных чиновников (что влечет изменения в бюджетировании проектов), сменой команды и внутренними коммуникациями в окружении первого лица, интенсивностью давления лобби-коалиций крупного (в том числе международного) бизнеса [Baumgartner 2002; Baumgartner, Boefand, Boydsun, 2008; Baumgartner et al., 2009].

Общественная повестка укоренена в повседневности и лишена того общегосударственного измерения, которое для властей обладает непререкаемым характером. Основной источник инициации активности граждан – это конкретные, наиболее волнующие людей темы, вплетенные в повседневный формат их жизнедеятельности, стимулирующие их доверие к власти, увеличивающие желание людей участвовать и т. д. Это проблемы, в основном сигнализирующие о социальном дискомфорте, низких доходах, дефиците справедливости, нарушениях традиций и привычного ритма жизни людей, ощущаемых ими угрозах безопасности и т. д. Самостоятельными и специфическими источниками общественных повесток являются значимые для населения и власти «эндогенные» или «экзогенные» шоки [Breunig, 2011], которые характеризуют непопулярные правительственные решения или явные конфликты общегосударственных и локальных интересов. Например, практика показывает, что вопросы, «взрывающие» общественную повестку и мгновенно попадающие в повестку государства, тесно связаны с усилением террористической угрозы [Kingdon, 2014]. Поскольку значительная часть населения не ориентирована на участие ни в политике, ни в управлении, далеко не все проблемы граждан получают публичное звучание. В этой связи наличие «скрытой повестки» (характеризуемой Э. Ноэль-Нойман как «спираль молчания» [Ноэль-Нойман, 1996]) ставит проблему формирования эффективных медиаторов, способных вскрыть и имплементировать ее в публичном дискурсе или в рамках политических коммуникаций лидеров общественного мнения с представителями правящего режима.