1) городское избирательное собрание, которое собиралось каждые три года для избрания гласных;

2) городская дума (распорядительный орган);

3) городская управа (исполнительный орган).

Городская дума состояла из председателя – городского главы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы, городского главы и председателя управы возлагались на одно лицо, которое утверждалось: в двух столицах – непосредственно императором, в губернских городах – министром внутренних дел, в прочих городах – губернатором[21].

Все члены управы избирались думой. В обязанности управы входило непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях. Управа отчитывалась о своих делах перед думой. В чрезвычайных случаях городской глава мог распорядиться финансовыми средствами единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Должностные лица городского самоуправления не считались государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, который имел звание докладчика в губернском по городским делам присутствии.

Существенным шагом в развитии земского самоуправления стало принятие в 1890 г. нового Положения «О губернских и уездных земских учреждениях», которое существенно отличалось от аналогичного документа 1864 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. Его содержание отвечало политике Александра III, направленной на ограничение либеральных уступок, сделанных в период реформ 60–70-х годов.

Во-первых, для надзора за деятельностью земских учреждений в губернских правлениях были созданы специальные губернские по городским и земским делам присутствия. Во-вторых, кардинально изменилась избирательная система. Земство из всесословного превратилось в сословное учреждение, в котором дворяне получили абсолютное большинство. Избирательных прав лишались духовенство, крестьяне, имевшие в частной собственности землю, купцы, владельцы торговых и промышленных заведений, евреи[22]. В-третьих, значительно сократилось общее количество уездных и губернских выборных гласных. В-четвертых, председатели и члены земских управ зачислялись в разряд государственных служащих. Таким образом, земская служба признавалась государственной службой. В-пятых, губернаторам предоставлялось право останавливать исполнение постановлений губернских и уездных собраний. Таким образом, ужесточался контроль бюрократии над земскими учреждениями. В качестве компенсации земские учреждения получили право на бесплатную пересылку своей корреспонденции.

Взошедший на престол в 1894 г. Николай II на первых порах не стремился к радикальным преобразованиям системы государственных и местных учреждений. В январе 1895 г. император в речи в Зимнем дворце перед представителями земств категорически отказался от каких бы то ни было уступок земским органам в делах внутреннего управления. Но контрреформы сверху лишь усилили противодействие снизу, которое в итоге вылилось в революцию 1905–1907 гг.

Конкретные исторические события начала XX в. вновь поставили вопрос о преобразовании всего государственного строя и инициировали реформирование системы местного самоуправления. Поражение страны в Русско-японской войне 1904–1908 гг., революция 1905–1907 гг. резко усилили политизацию государственных и местных учреждений. Всероссийские земские съезды стали мощным катализатором в формировании политических партий. Таким образом, Россия, выйдя из революционного кризиса, обрела некоторые элементы парламентаризма.