Однако, согласно протоколу, Панин решил отложить разделение властей на неопределенное будущее. До той поры он предложил ввести «свободный выбор членов собрания таковой власти [хранящей законы]», то есть избрание сенаторов. Он также предлагал избирать наместников провинций, которые должны были обеспечивать исполнение законов в целом по стране, но этим избранникам предстояло для вступления в должность «конфирмоваться государем». План Панина предполагал разделение Сената на гражданский и уголовный департаменты, а также его размещение в обеих столицах (Москве и Петербурге). Каждое наместничество должно было направлять в Сенат по одному делегату от каждого из шести классов выборщиков.

Возникающие юридические казусы предполагалось обсуждать на пленарных заседаниях Сената, на которых должны были выступать избранные делегаты от того наместничества, в котором произошло обсуждаемое событие.

Панин предлагал назначить «канцлера правосудия, министра государева», задачей которого было «соглашать объявлением воли законов и намерений государя как разныя мнения, так и направлять умы к известной цели» [Сафонов 1974: 267]. Генерал-прокурор Сената должен быть подчинен канцлеру правосудия [Сафонов 1974: 268].

Панин видел Сенат в основном как судебный орган: по его выражению, это был «хранитель законов». Он также рассматривал его как исполнительный орган, но не очень точно определял исполнительные полномочия Сената. Однако в основном исполнительная власть, по замыслу Панина, должна была принадлежать специализированным органам, занимающимся политикой, финансами, торговлей, армией и флотом, казной. Теоретически надзор за этими органами должен был осуществлять государь, но Панин признавал, что «сему обнять ни по физической, ни по моральной возможности невозможно, а еще меньше, когда взойти в исчисление страстей и слабостей человеческих» [Сафонов 1974: 268].

Вторая записка Павла оставлена без названия. Вероятно, Павел написал ее после первой, либо как дальнейшее развитие предложений Панина, либо как выражение собственных взглядов. Сафонов указывает, что Павел предполагал создать министерскую систему с восемью департаментами или министерствами (юстиции, императорского двора, финансов, бухгалтерии, коммерции, армии, флота и внешних сношений). Министры или главы департаментов должны были иметь место для собраний, «в котором могли сноситься по делам… А сие место, в котором им всем собираться, должно быть государев совет». На основании этого лаконичного замечания Сафонов предположил, что Павел предлагает учредить государственный совет как законодательный орган, подобный Императорскому совету из Панинского проекта 1762 года [Сафонов 1974: 268–269].

Согласно второй записке, Сенат предстояло учредить в четырех городах: Санкт-Петербурге, Москве, Казани и Глухове. Каждый из четырех сенатов предполагалось разделить на два департамента (уголовный и апелляционный), состоящих из семи членов, которые должны были избираться из числа дворян, подведомственных сенату губерний. На каждую вакантную должность следовало избрать трех кандидатов, уведомив об избрании Петербургский сенат. Петербургский сенат, как орган высшей юрисдикции, должен был передать список кандидатов государю, который утверждал одну из кандидатур на должность сенатора. Четыре местных сената решали вопросы, возникающие в их юрисдикции. Если вопрос невозможно было решить в Москве, Казани или Глухове, его направляли в Петербургский сенат. Если же и Петербургский сенат оказывался не в состоянии решить вопрос, его представляли на рассмотрение государя через канцлера правосудия.