«Рассуждение» Фонвизина было введением или «прологом» к проекту основного закона, который готовился под руководством Панина. Проект дошел до нас во фрагментарном виде, в виде списка заголовков статей, в которых были указания на содержание, но не реальные формулировки. Этот «план» конституционного проекта был опубликован Е. С. Шумигорским в 1907 году в качестве приложения к его биографии императора Павла [Шумигорский 1907: п4–13]. Из плана видно, что Панин проектировал монархию, в которой главным местом обсуждения важнейших законов был бы государственный совет. Российская судебная система подлежала реорганизации, которая гарантировала бы обвиняемым право на справедливый и открытый суд. Чтобы решить щепетильную проблему «оскорбления величества», Панин предложил дать четкое определение преступлений против монарха, что должно было ограничить произвол при выдвижении обвинений против политических диссидентов. Обеспечение правопорядка предлагалось возложить не на монарха, а на надзорный орган – Сенат, который должен был гарантировать соблюдение основного закона. Панин предлагал защитить имущественные права россиян и утвердить право существующих религиозных общин на вероисповедание. Он также призывал издать закон, определяющий порядок престолонаследия. В напряженном политическом контексте начала 1780-х годов, когда Павел был глубоко возмущен тем, что вместо него правит Екатерина, этот аспект основного закона, был, пожалуй, самым чувствительным.

Дэвид Рэнсел справедливо утверждает, что составленный Паниным в 1783 году конституционный проект, по крайней мере в части, касающейся законодательного процесса, «во всех существенных деталях повторял проект Императорского совета 1762 года» [Ransel 1975: 273–274]33. Рэнсел также верно отметил, что Панин склонялся к разделению судебной и исполнительной властей и предполагал обеспечить защиту основных законов даже от изменений, вносимых монархом [Ransel 1975: 274]. Но кроме того, проект основных законов 1783 года отражал значительную эволюцию взглядов Панина в сторону защиты прав личности и создания правового государства. В этом проекте, в отличие от проекта Императорского совета 1762 года, Панин настаивал на свободе вероисповедания, ограниченной свободе слова, свободе собственности, справедливом и открытом суде. Положение проекта 1783 года о том, что порядок престолонаследия должен определяться законом, было одновременно и признаком правового мышления, и шагом к верховенству закона. Хотя проект 1783 года указывал на необходимость разделения властей, четкого разделения государственных полномочий он не устанавливал.

Более четкое представление о проекте Панина появилось в 1974 году, когда М. М. Сафонов опубликовал две записки великого князя Павла, в которых кратко излагались некоторые аспекты плана Панина. Первая записка под названием «Рассуждения вечера 28 марта 1783» представляла собой протокол беседы Павла с Никитой Паниным за два дня до смерти последнего [Сафонов 1974: 261–280]. В ней Панин говорил, что

По всей видимости, Панин и Павел согласились между собой, что введение личной свободы в России – это долгосрочная цель, которой нельзя достигнуть быстро. В ближайшей перспективе они обещали «стараться помочь и отвратить главнейшия неудобства. Поможем сохранению свободы состояния каждаго, заключая оную в должныя границы, и отвратим противное сему, когда деспотизм, поглащая все, истребляет наконец и деспота самаго» [Сафонов 1974: 266]. Панин утверждал: