В статьях 13–16 ставился вопрос о цели самодержавного правления и определялись границы свободы. Екатерина дала два ответа на вопрос о цели самодержавия. Первая цель – «чтобы действия их [людей] направити к получению самаго большого ото всех добра». Вторая – «слава граждан, государства и Государя». Если сопоставить эти два ответа – первый из статьи 13, второй из статьи 15, – то получится уравнение: коллективные интересы российских подданных заключаются в достижении славы граждан, государства и государя. Это уравнение подразумевает прямую связь между материальными интересами и эмоциональным благополучием, между процветанием и национальной гордостью, но его можно прочесть и как исключение из «коллективных интересов российских подданных» всех составляющих, кроме «славы».

По вопросу о свободе Екатерина выразилась неоднозначно. Она заявила, что монархическое правление предназначено не для того, «чтоб отнять естественную их [людей] вольность, но чтобы действия их направити к получению самаго большого ото всех добра». В статье 14 она подразумевает, что естественная свобода совпадает с «намерениями в разумных тварях предполагаемыми» и соответствует цели создания гражданского общества. При этом она нигде не дает определения естественной свободы – и это умолчание является вопиющим, поскольку делает невозможным обвинение в том, что самодержавие нарушает естественную свободу. Вместо этого она указала на совместимость естественной свободы и правительства, действующего в интересах подданных [Екатерина II 1907б: 4].

В статьях 36–39 Екатерина дала определение понятию «общественная свобода». Согласно статье 36, свобода заключается не в том, чтобы делать все, что заблагорассудится. Согласно статьям 37 и 38, в обществе, где есть законы, «вольность не может состоять ни в чем ином, как в возможности делать то, что каждому надлежит хотеть, и чтоб не быть принуждену делать то, чего хотеть не должно». И снова: «Вольность есть право, все то делать, что законы дозволяют; и если бы где какой гражданин мог делать законами запрещаемое, там бы уже вольности не было, ибо и другие имели бы равным образом сию власть». В статье 39 свобода приравнивается к безопасности: «Государственная вольность в гражданине есть спокойство духа, происходящее от мнения, что всяк из них собственною наслаждается безопасностию; и чтобы люди имели сию вольность, надлежит быть закону такову, чтоб один гражданин не мог бояться другаго, а боялись бы все одних законов» [Екатерина II 1907б: 8–9].

Таким образом, концепция Екатерины о свободе в обществе сводилась к декларации того, что свобода заключается в послушании совести (возможности делать то, что должно) в рамках позитивного права (права делать все, что позволяют законы). Она считала, что все должны подчиняться законам в равной степени («и если бы где какой гражданин мог делать законами запрещаемое, там бы уже вольности не было»), но не утверждала, что все люди должны быть равны в привилегиях. Более того, в условиях общества, где царило крепостное право, она не осмелилась говорить о юридическом равенстве в этом смысле. Ее отождествление свободы с безопасностью означало либо намек о свободе от произвола властей, либо утверждение, что только сильное правительство и сильные законы позволяют гражданам в полной мере наслаждаться свободой. Первые статьи «Наказа» оставляют общее впечатление, что Екатерина придерживается дирижистской концепции свободы, которую Исайя Берлин назвал бы «позитивной свободой», при которой правительство направляет граждан «к получению самаго большого ото всех добра», подданные вольны «делать то, что каждому надлежит хотеть» по совести, во славу «граждан, государства и Государя». Екатерина не перечисляет права отдельных подданных, ограничиваясь упоминанием «права» делать то, что разрешено законами.