Зарождение в российском праве административной ответственности как нового вида юридической ответственности и самостоятельного правового института относится к периоду правления императора Александра II и обусловлено политическими, правовыми, экономическими и социальными последствиями проведенных им в 1860–1870 гг. реформ: крестьянской, земской, судебной, военной и т. д.

Как известно, после отмены крепостного права в 1861 г. и проведения земской и судебной реформ 1864 г. миллионы крестьян получили свободу, имущественные права и освободились от помещичьей квазисудебной юрисдикции. Кроме того, были разрешены органы местного управления и крестьянского общественного самоуправления (земства, сельские сходы и волостные суды), а также создана единая на всей территории страны система общесудебных учреждений и введен суд присяжных.

Именно тогда впервые в России начали формироваться политико-правовые предпосылки, в том числе и возможной идентификации маловажных проступков (административных правонарушений) и механизма ответственности за их совершение в качестве самостоятельного объекта правового регулирования и соответственно объекта научных исследований.

При этом следует иметь в виду, что в Российской империи второй половины XIX в. сфера правового регулирования механизма юридической ответственности за публично-правовые деликты изначально была структурно инкорпорирована в отрасль права, именовавшуюся не административным, а полицейским правом. Эта важнейшая комплексная отрасль отечественного публичного права, позаимствованная из наиболее прогрессивных в Европе того периода прусской юридической теории и законодательной практики, охватывала тогда по предмету регулирования и областям регулируемых отношений целый ряд появившихся позднее самостоятельных отраслей и подотраслей права и законодательства – государственного, административного, муниципального, налогового, акционерного, торгового, трудового, семейного, общесудебного, уголовного, уголовно-процессуального, исполнительного[1].

Термин «полиция» происходит от греческого polis (город). Именно города как «особая форма социально-экономической и политической организации общества»[2] в античном мире были колыбелью государственности и сосредоточением государственного управления (politeia по определению Аристотеля). Изначальной функцией городов-государств была защита от внешних угроз и обеспечение внешней безопасности, или «внешнего управления», т. е. политики. По мере развития государственности и централизации власти гораздо активнее стали развиваться уже функции по обеспечению порядка и охране внутренней безопасности городов-государств, или «внутреннего управления», т. е. полиции[3].

В контексте настоящего исследования принципиальное значение имеет заложенное в содержание такого «внутреннего управления» разграничение между личными и общественными началами, между частными интересами человека и общими интересами государства.

Соотношение этих интересов в различные исторические периоды постоянно видоизменялось и зависело от множества политических, экономических, социальных и правовых факторов и условий, характерных для конкретных этапов развития государственности, и традиционно обеспечивалось посредством реализации властью «положительных» и «отрицательных» мер в сфере внутреннего государственного управления. Отметим здесь для терминологической ясности, что аналогами понятий этих мер, использовавшихся в теории дореволюционного полицейского права, являются в современной теории административного права «позитивное управление и регулирование» в первом случае и «административно-правовые меры государственного принуждения» – во втором.