По существу им были предоставлены полномочия органов дознания, хотя прямо об этом в законе не указывалось. Органы контроля имели право возбуждать уголовные дела, производить обыски, аресты и другие следственные действия. При проведении ревизий они должны были вскрывать факты злоупотреблений, халатности и привлекать виновных к ответственности.[50] Несмотря на названные обязанности, органы государственного контроля не обладали правом надзора за соблюдением законности. Народный комиссариат госконтроля ничем не выделялся среди других комиссариатов, подчинялся центральным органам, на местах действовал принцип двойного подчинения. Поэтому его никак нельзя считать и рассматривать как орган надзора за законностью. По существу высшими контрольными органами продолжали оставаться Советы, органы контроля были их механизмом и практически не осуществляли, да и не могли осуществлять, контроль за их деятельностью, поскольку находились в двойном подчинении.

В 1922 г. были приняты положения о местных Советах: губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа, об уездных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о волостных съездах Советов и их исполнительных комитетах, о сельских Советах. В 1924 г. принятие новых положений о Советах, расширение полномочий усилило контрольную деятельность и роль Советов.[51]

Наряду с этим практически не сокращалось количество ведомственного аппарата, который в силу подчиненности не мог в должной мере осуществлять функции действенного контроля. Но должным образом осуществлять контрольные и надзорные функции не могли и органы государственного контроля, опять по причине двойного подчинения.

Должному осуществлению контрольной деятельности органами государственного контроля мешало существование множества органов, контролировавших работу самого госконтроля. Это органы юстиции, контрольно-ревизионные инспекции НКВД, комиссии местных Советов и др.

Все это требовало совершенствования системы контрольных органов, выработки таких организационных форм, которые бы помогали решению действительно важных задач, стоящих перед государством, перед органами управления.

Очередной попыткой совершенствования контрольных органов явилось создание Декретом ВЦИК от 7 февраля 1920 г. Народного комиссариата Рабоче-Крестьянской инспекции. На этот наркомат были возложены важные и в определенной мере новые задачи: вовлекать трудящихся в управление государством, обучать их в процессе контроля государственной работе, заботиться об охране социалистической собственности, наблюдать за законностью в деятельности контролируемых учреждений, совершенствовать государственный аппарат, наблюдать за точным исполнением Декрета 71 Чрезвычайного съезда Советов о законности, бороться с бюрократизмом и волокитой, а также контролировать своевременное и правильное рассмотрение и разрешение во всех учреждениях жалоб и заявлений трудящихся.[52] Декретом было предусмотрено, что с учреждений, организаций и предприятий для работы в органах РКИ делегируются представители трудящихся.

Осуществляя контрольные функции, Рабоче-Крестьянская инспекция оценивала деятельность государственных органов с двух сторон: целесообразность и результативность выполняемой работы и выполнение при этом требований закона, т. е. с позиций законности. Своей контрольной деятельностью РКИ вносила и большой вклад в дело борьбы с преступностью. В частности, совместно с ВЦИК и местными ЧК создавались межведомственные комиссии, которые расследовали наиболее важные и требующие неотложного разрешения уголовные дела. Это потребовало и разрешения вопросов о взаимоотношениях РКИ с органами, которые выполняли смежные задачи, например, с органами НКВД, судом, прокуратурой (после ее создания в 1922 г.). Данные вопросы специально рассматривал и В. И. Ленин, который показывал их различие через специфику и особенности задач этих органов. Он указывал, что задача Рабоче-Крестьянской инспекции состоит не только и даже не столько в том, чтобы «ловить», «изобличать» (это задача суда, с которым Рабкрин соприкасается близко, но отнюдь не тождественен), сколько в том, чтобы уметь поправить