Положение в стране сложилось таким образом, что основную роль в осуществлении контрольной деятельности взяли на себя представительные органы государственной власти – Советы, которые на основании Декрета «О полноте власти Советов» были провозглашены единственными органами власти в государстве. В связи с этим верховный контроль в стране стал полномочием Всероссийского съезда Советов, а в перерыве, между съездами – его исполнительного органа ВЦИК. В Конституции РСФСР, принятой в мае 1918 г., было указано, что ВЦИК является «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом»[47].

Центральная контрольная коллегия, несмотря на сложности, возникшие в связи с саботажем старого аппарата государственного контроля, продолжала работать и была определенным механизмом в руках Советов по осуществлению контрольной деятельности.

Аппарат государственного контроля начал свою деятельность лишь в середине 1918 г., когда было утверждено «Временное положение о государственном контроле». Названным Положением намечались основные, принципиальные начала реформы. Главной задачей государственного контроля было наблюдение «за законностью и правильностью», а также за «хозяйственностью и целесообразностью оборота денежных средств и материальных народных капиталов»[48]. Предполагалось, что госконтроль будет независим от административных советских органов. Наряду с Центральной контрольной коллегией развивались контрольные органы и на местах, в частности, были созданы учетно-контрольные коллегии в губерниях и в уездах.

Кроме общих контрольных органов стали создаваться и органы отраслевого контроля, другие специальные контрольные органы.[49]

Однако даже небольшая практика работы по осуществлению контроля показала, что многообразие контрольных органов себя не оправдывает, ощущалась необходимость создания единого органа государственного контроля. Постановлениями ВЦИК от 2 мая и СНК от 11 мая 1918 г. снова был образован Народный комиссариат по государственному контролю во главе с коллегией и народным комиссаром. Новый Народный комиссариат предполагалось наделить полномочиями по контролю за деятельностью всех других органов.

Основная деятельность новообразованных органов началась с расширения и углубления ревизионной работы. Были созданы особые контрольные подразделения, выделились специальные виды контроля на отдельных предприятиях, активизировалось создание уездных контрольных органов.

На этой основе и предполагалось объединить существовавшие контрольные органы (они имелись в разных наркоматах, например, Высшая военная инспекция, инспекции наркомата путей сообщения, наркомпрода и др.) в единый, полномочный и авторитетный государственный контроль.

Однако в деятельности наркомата было много неясного и непоследовательного. В частности, должным образом не был отрегулирован вопрос взаимоотношений с местными органами власти.

Не была реализована принципиальная цель преобразований – обеспечение контроля за законностью и правильностью действий всех органов власти и советских организаций. В связи с этим 9 апреля 1919 г. Декретом ВЦИК «О государственном контроле» было утверждено новое положение об органах государственного контроля. На государственный контроль возлагалось наблюдение за работой всех наркоматов, их органов на местах и иных органов советской власти путем проверки их деятельности с точки зрения результативности, законности, эффективности работы. В функции государственного контроля было введено положение о разработке конкретных предложений по рационализации и упрощению системы управления, по борьбе с волокитой и бесхозяйственностью. Государственные контролеры были обязаны передавать в суд дела на должностных лиц за упущения и преступления с одновременным представлением об их отстранении от должности, а также разрабатывать предложения по устранению выявленных при проверках нарушений.