Дело в том, что в последних нормативных правовых актах о прокуратуре советского периода большинство надзорных функций именовались основными направлениями деятельности прокуратуры. Так, в ст. 3 «Основные направления деятельности прокуратуры» Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О Прокуратуре СССР» к ним отнесены практически все сферы деятельности прокуратуры, которые в действующем российском законе именуются функциями.
Не исключено, что смена «направлений» на «функции» прокурорской деятельности обусловлена именно переменой понятий в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 1801—1, – спустя два месяца после одобрения Концепции судебной реформы, в которой прежние «направления» сменились «функциями», хотя перечень прокурорской деятельности остался прежним. Об отсутствии принципиальных отличий в указанных понятиях свидетельствует хотя бы то обстоятельство, что «направления» прокурорской деятельности и в настоящее время постоянно присутствуют в издаваемых Генеральным прокурором приказах, акцентирующих внимание на необходимости активизации надзора по тем или иным вопросам, например, от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Прокурорско-надзорные правоотношения – правовые связи, возникающие на основе норм права с наделением их участников (субъектов) взаимными правами и обязанностями, что составляет их юридическое содержание.
Применительно к прокурорской деятельности эти отношения определяются, как урегулированные нормами прокурорско-надзорного права отношения, складывающиеся в сфере осуществления надзора за точным и единообразным исполнением законов между прокурором и поднадзорными органами, организациями, лицами, существующие в виде индивидуально-определенной связи субъектов данных отношений, имеющие своей целью обеспечение должного их поведения и тем самым реализацию задач прокурорского надзора.
Подобный взгляд на определение понятия «прокурорско-надзорные отношения» сформировался еще в советский период[30]. Однако в своих общих чертах он не противоречит и современным подходам, хотя ряд авторов развивают и дополняют его содержание некоторыми особенностями.
Н. И. Костенко определяет прокурорско-надзорные правоотношения как отношения, возникающие между прокурорами и другими субъектами правоприменения в процессе прокурорской деятельности, разделяя их на собственно прокурорско-надзорные, прокурорские уголовно-процессуальные, административно-процессуальные и гражданско-процессуальные, виды которых, основания их реализации, возникновения и прекращения урегулированы в соответствующих процессуальных нормах. При этом автор справедливо выделяет в самостоятельную группу организационно-управленческие правоотношения, возникающие внутри системы прокуратуры Российской Федерации в связи с организационными и управленческими отношениями для обеспечения надлежащего исполнения возложенных на прокуратуру задач и функций[31].
В структуру прокурорско-надзорных правоотношений входят их участники (субъекты), имеющие субъективные права и юридические обязанности, а также объект правоотношений.
Объекты прокурорского надзора (объект прокурорско-надзорных правоотношений) – предприятия, учреждения, организации и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. Обобщенный перечень объектов, в которых прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов, приведен в ч. 2 ст. 1 ФЗ «О Прокуратуре РФ».
Ряд специальных объектов конкретизирован в других нормах, например, в гл. 4, где говорится о надзоре за исполнением законов администрациями «органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу, которые представляют объекты надзора».