По нашему мнению, именно пределы осуществления права на расходование бюджетных средств препятствуют его реализации в силу следующих соображений. В ситуациях, рассмотренных Судебной коллегией по гражданским делам ВС РФ, муниципальное образование могло осуществлять право на расходование бюджетных средств лишь в той мере, в какой это служит выполнению его публичных задач и функций. Причем право на осуществление бюджетных расходов предоставлено каждому муниципальному образованию для выполнения всех его публичных задач и функций. Следовательно, не предусмотрев в местном бюджете расходы на решение отдельных вопросов местного значения, муниципальное образование реализовало свое право на осуществление бюджетных расходов вопреки его назначению – в явном противоречии с публичными задачами и функциями местного самоуправления.

Подобный подход к пониманию бюджетной самостоятельности публично-правовых образований сложился и в практике по делам о финансировании мер социальной поддержки. Упоминая принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, суды обычно отмечают, что «отсутствие <…> финансовой возможности на выполнение принятых обязательств по предоставлению меры социальной поддержки не может являться основанием для нарушения прав граждан»[254]. Таким образом, бюджетная самостоятельность публично-правового образования отнюдь не исключает обязательности осуществления бюджетных расходов на решение вопросов, затрагивающих права граждан и относящихся к нормативно установленной сфере его деятельности.

Однако при определении размера бюджетных расходов публично-правовые образования располагают всей полнотой свободы усмотрения. Невозможно в судебном порядке принудить публично-правовое образование увеличить бюджетные расходы на те или иные цели, если нормативными правовыми актами не установлены конкретные требования к объему финансирования соответствующих расходов[255].

Несмотря на наличие позитивных конституционно-правовых ограничений, право на осуществление бюджетных расходов не уподобляется юридической обязанности. Например, в одном из своих определений Высший Арбитражный Суд РФ (далее – ВАС РФ) сослался на ст. 31 БК РФ и подчеркнул: поскольку с 1 января 2005 г. финансирование негосударственных образовательных учреждений более не гарантировано законом, оно «является правом, но не обязанностью»[256] субъекта РФ. Вообще, обязательность осуществления отдельных бюджетных расходов не может презюмироваться и должна быть ясно выраженной.

Суды общей юрисдикции также рассматривают право на расходование бюджетных средств именно как юридическую возможность. К примеру, ВС РФ верно отмечает, что субъект РФ вправе произвольно определять условия назначения финансируемых за счет средств регионального бюджета пенсий за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности субъекта РФ, ежемесячных и единовременных выплат, доплат к пенсиям и проч. Принимая нормативные акты по этим вопросам, субъект РФ действует в рамках своей компетенции и реализует предоставленное ему ст. 31 БК РФ право на расходование средств регионального бюджета[257]. Вот почему безуспешны попытки оспаривания в суде условий предоставления пенсий, доплат к ним и иных выплат, финансируемых за счет средств регионального бюджета.

Негативные конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств – в отличие от позитивных – стесняют свободу конкретного публично-правового образования в формировании бюджетных расходов посредством запрещения осуществлять расходы на цели, не соответствующие нормативно установленным сферам деятельности этого публично-правового образования и полномочиям его органов. Применение таких ограничений на практике вызывает сложности: во многих ситуациях имеет место фактическое отрицание принципа самостоятельности бюджетов, а эффективная судебная защита права на осуществление бюджетных расходов не обеспечивается.