Поскольку к субъектам публичного сектора экономики относятся органы государственных и муниципальные образований, а также иные созданные или управляемые ими юридические лица, то для анализа правового положения субъектов публичного сектора экономики необходимо рассмотреть понятие государственных и муниципальных образований как субъектов гражданского и предпринимательского права.
В гражданском законодательстве РФ до настоящего времени остаются нерешенными ключевые проблемы участия в отношениях, регулируемых этим законодательством, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. При этом п. 2 названной статьи устанавливает, что к ним как к субъектам гражданского правоотношения применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
ГК РФ в большинстве случаев не использует какого-либо единого термина для обозначения указанных субъектов. Не используется для их идентификации и термин «государство». Следует отметить, что термин «государство» в той или иной степени применим не только к самой Российской Федерации, но и к субъектам РФ (в частности, так именуются республики в ст. 5 Конституции РФ).
В научных трудах, в ряде подзаконных актов и в новой редакции ГК РФ в п. 5 ст. 66 и в п. 1 ст. 114 используется общий термин «публично-правовое образование». Этот термин около 20 лет используется и в учебной литературе[163], где, вероятно, он впервые появился как перевод английского термина body governed by public law, которое, в свою очередь, означает явление, которое континентальная юриспруденция именует юридическими лицами публичного права. В отечественной науке высказываются доводы как за[164], так и против[165] введения категории юридического лица публичного права в российском праве.
Концепция развития гражданского законодательства отвергла идею юридических лиц публичного права. Представляется, что выделение юридического лица публичного права допустимо в тех национальных правовых системах, где существует принципиальная возможность деления юридических лиц по отраслевому принципу.
Так, во Франции самостоятельно существуют юридические лица гражданского права (ст. 1832–1873 ФГК) и торгового (коммерческого) права (ст. L2010-L229–15 Коммерческого кодекса Франции). Безусловно, если в данной правовой системе даже в двух отраслях частного права существует самостоятельное регулирование отраслевых юридических лиц, то логичным выглядит появление собственных юридических лиц и в других отраслях, в том числе в публичном праве. Однако в России правовое положение отдельных видов юридических лиц, определяемое в специальных законах (см.: ст. 1 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и т. д.), базируется на положениях ГК РФ. Все юридические лица участвуют в отношениях, регулируемых как отраслями, относимыми к частному праву, так и отраслями, относимыми к публичному праву (например, все юридические лица участвуют в налоговых правоотношениях, в административных правоотношениях по поводу государственной регистрации и т. д.)
В теории гражданская правоспособность государственных и муниципальных образований характеризует в основном как специальная (Е. А. Суханов)