Парламентские процедуры в России: Конституционные стандарты Алексей Кошель

© Кошель А. С., 2025

Рецензенты:

Б. С. Эбзеев, д.ю.н., профессор, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

В. В. Комарова, д.ю.н., профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Едва ли найдется сегодня человек, которого нужно убеждать в том, что современному демократическому правовому государству необходим парламент. Это очевидный факт. Из 213 государств, в разной степени признанных государствами – членами Организации Объединенных Наций, только в 20 отсутствуют парламентские институты. На протяжении уже трех десятилетий Россия движется по пути выстраивания парламентской демократии. Принятие в 1992 г. поправок в Конституцию РСФСР 1978 г., закрепивших принцип разделения властей, который впоследствии был утвержден в действующей Конституции Российской Федерации[1] 1993 г. и без которого функционирование парламента немыслимо, подтвердило приверженность народа России построению полноценного демократического парламента. Позднее принимались правовые акты, направленные на расширение полномочий и усиление авторитета российского парламента: в 2001 г. Совет Федерации стал постоянно функционирующей палатой парламента, сенаторы направлялись соответствующими органами власти субъектов РФ для осуществления своих полномочий в течение установленного срока на постоянной основе, в 2008 г. были введены ежегодные отчеты Правительства РФ перед Государственной Думой, увеличен срок полномочий Государственной Думы, в 2020 г. к ее ведению было отнесено утверждение председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, а в Конституции РФ были закреплены контрольные функции парламента. С этого времени Совет Федерации получил право досрочно прекращать полномочия руководителей и судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, кассационных и апелляционных судов, согласовывать назначение прокуроров субъектов РФ, а также предварительно рассматривать кандидатуры на должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Все это свидетельствует о поэтапном усилении роли парламента в системе государственной власти, в том числе за счет наделения его новыми полномочиями.

Вместе с тем очевидно, что признание важности парламента невозможно без создания обеспечительных механизмов тех процедур, которые регулируют порядок принятия парламентом решений. И даже формального закрепления этих процедур в Конституции и иных нормативных актах недостаточно. В истинно правовом государстве имеет значение не только абстрактное полномочие, но и формально определенный порядок его реализации.

Каждая из палат Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, в соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции РФ, принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Ряд вопросов законодательного процесса урегулирован, наряду с Конституцией РФ и регламентами палат парламента, отдельными федеральными законами, а бюджетный процесс – также Бюджетным кодексом РФ. Процедуры реализации контрольных и иных полномочий регулируются, помимо Конституции и регламентов, также специальными федеральными конституционными законами и федеральными законами. Однако для демократического государства важна не только формальная процедурно-процессуальная определенность порядка реализации полномочий, но и те правовые гарантии, которые обеспечат соблюдение прав всех субъектов парламентских процедур в целях выработки парламентом истинно демократических решений в интересах всего общества [Милль, 1993, с. 11], т. е. таких решений, которые, с одной стороны, отвечают запросу большинства, но с другой стороны, что не менее важно, учитывают мнение депутатского меньшинства [Чичерин, 1899, с. 6]. Подобные гарантии составляют сущность конституционных стандартов парламентских процедур. Каждая парламентская процедура должна, в частности, отвечать также применимым к ней правовым принципам. Только соответствующие принятым в стране конституционным стандартам и принципам решения парламента позволят считать их легитимными [Грызлов, 2008, с. 5–13].

Конституция РФ в ст. 3 провозглашает единственным источником власти в стране многонациональный народ, который может осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, ч. 3 ст. 13 Конституции закрепляет в России политическое многообразие, многопартийность. Фактически этим объясняется присутствие в парламенте Российской Федерации как депутатского большинства, представляющего наиболее влиятельные и поддерживаемые народом политические силы, так и депутатского меньшинства (парламентской оппозиции), представляющего политические силы, которые получили меньшую поддержку электората. К числу конституционных стандартов парламентских процедур применительно к деятельности депутатского меньшинства Европейская комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия) относит право выдвижения альтернативных решений, совершенствование процедуры принятия решений парламентом путем организации дебатов, обсуждений и возражений, контроль и надзор за деятельностью правительства и администрации [Венецианская комиссия, 2010]. Одним из конституционных стандартов функционирования современного парламента Венецианская комиссия считает наличие определенных гарантий деятельности депутатского меньшинства. Возникает серьезный вопрос: можем ли мы воспринять принятый в цивилистике подход особых мер защиты слабого субъекта правоотношений (коим в конституционном праве, без сомнения, является депутатское меньшинство, не влияющее на принятие окончательного решения) дополнительными правовыми гарантиями? На наш взгляд, можем, тем более что этот подход уже воспринят сегодня рядом демократических государств, о чем будет говориться ниже.

Наряду с вышеперечисленными, к числу конституционных стандартов относятся также гарантии деятельности члена парламента, несвязанность его деятельности с наказами избирателей, позицией политической партии, его выдвинувшей. Можно отнести к ним и право на справедливое судебное разбирательство при рассмотрении парламентом вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата или сенатора, выработанное Европейским Судом по правам человека.

Таким образом, набор определенных Конституцией РФ, международными договорами, общепризнанными принципами и нормами международного права, правовыми позициями Конституционного Суда РФ гарантий деятельности парламента, его членов, а также гарантий иных субъектов парламентских процедур составляет конституционные стандарты парламентских процедур.

Еще одной проблемой представительного правления является традиционное желание президентской и исполнительной власти, обладающих высоким набором ресурсов влияния, подчинить своей воле любые государственные учреждения, доставляющие ей неудобство: будь то парламент или суд, что ставит перед наукой задачу выделить базовые гарантии реализации принципа разделения властей, обеспечить независимость парламента в системе единой разделенной на ветви публичной власти.

Как отмечает Т. Я. Хабриева, для России особенно важно, что парламентаризм и президенциализм не противостоят друг другу, а могут сосуществовать [Парламентское право России, 2013, с. 17]. Идея сильного лидера может сосуществовать с правлением парламента в условиях, когда оба органа получают свой мандат непосредственно от народа, и если первый вынужден опираться преимущественно на мнение большинства, его избравшего, то второй должен постоянно отыскивать компромиссы при принятии государственно-властных решений, чем и обеспечивается подлинная демократия. Этому способствует и закрепленная в 2020 г. дуалистическая модель формирования правительства, часть которого назначается Президентом России самостоятельно после консультаций с Советом Федерации, а другая по представлению председателя Правительства РФ утверждается Государственной Думой, что ставит министров в бо́льшую зависимость от парламента, чем это было ранее.

Принцип разделения властей нельзя абсолютизировать. Как считает Б. С. Эбзеев, этот принцип в том виде, в каком он был сформулирован Ш. Л. Монтескье, не нашел в праве полного закрепления ни в прошлом, ни в наши дни. Данный абстрактный принцип немедленно подвергается ревизии всякий раз, как только соприкасается с интересами правящих сил, с традициями общества и с его способностью противостоять абсолютизму, с мерой демократизма правящей элиты и с другими обстоятельствами, или, иными словами, с действительностью [Клишас, Шахрай, 2011, с. 117]. Стоит согласиться с Е. А. Антроповой и А. И. Лукьяновым, полагающими, что парламентаризм представляет собой систему организации органов государственной власти, основанную на разделении властей, верховенстве права, при которой парламент занимает важнейшее или привилегированное положение, а сам парламентаризм может существовать только при сильном и полновластном парламенте [Антропова, 2006; Лукьянов, 2010, с. 13]. Поэтому современная отечественная и зарубежная наука фокусирует свое внимание на характере полномочий парламента, обеспечивающих его реальную власть, что составляет еще одну проблему реализации парламентаризма.