Так, в составе Методических рекомендаций Минтруда России приведены подходы к определению общей численности федеральных государственных гражданских служащих без учета дифференциации потребностей в кадровых ресурсах по группам и категориям должностей и (тем более) по уровню компетенций государственных гражданских служащих. Единственной отсылкой к собственно должностной структуре кадровых потребностей для осуществления функций федеральных органов исполнительной власти является ограничение на количество должностей «главной» группы (не более 10 % от общей численности служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти) и «ведущей» группы (не более 40 % от общей численности служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти). Какие-либо рекомендации по должностной структуре для территориальных органов исполнительной власти в составе методических рекомендаций отсутствуют. При этом очевидно, что сложность работ, выделяемых в рамках конкретных функций, может существенно различаться, что позволяет определить трудозатраты не только в целом, но и с учетом должностной структуры служащих, исполняющих соответствующие работы в рамках осуществления государственных функций. В этой связи предлагается при расчете трудозатрат для формирования нормативов численности государственных гражданских служащих учитывать должностную структуру (т. е. относить трудозатраты по конкретным работам к конкретной группе и категории должностей). Такой подход соответствует практике стран ОЭСР (где фактически вместо нормирования численности осуществляется планирование человеческих ресурсов с учетом исполняемых функций, целей и ожидаемых результатов деятельности соответствующего органа власти) и позволит федеральным органам исполнительной власти определять кадровые потребности на более высоком качественном уровне.

В качестве примера решения данной проблемы можно привести Методические рекомендации по определению штатной численности Министерства труда и социального развития Ростовской области, основанные на анализе трудозатрат, необходимых для реализации полномочий, возложенных на указанное министерство, в рамках которых предусмотрена взаимосвязь должностной структуры (групп должностей государственной гражданской службы) с укрупненным составом работ (операций), осуществляемых в рамках исполнения государственных функций (табл. 5).

Таблица 5. Определение степени сложности выполняемых работ

1 Должности определяются в соответствии с нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Наконец, значимой проблемой используемых методов нормирования (определения) численности федеральных государственных гражданских служащих является отсутствие взаимосвязи использования данных методов с процедурами планирования деятельности федерального органа исполнительной власти и бюджетного процесса. Нормирование численности зачастую используется ситуативно, вне связи с определением потребностей в кадровых ресурсах, а также без учета возможностей использования и развития существующего кадрового потенциала.

Не удивительно, что отсутствие такого стратегического подхода к управлению кадровыми ресурсами приводит к высокому уровню текучести кадров, низкой мотивации федеральных государственных гражданских служащих. Например, по данным за 2011 г., текучесть кадров в ФНС России составила более 18 %, что кратно выше показателей стран ОЭСР и БРИКС. Так, в среднем по странам ОЭСР уровень текучести кадров в налоговых службах в 2011 г. составлял 5,3 %; в Бразилии – 4,5 %, в Китае – 1,3 %, в ЮАР – 4,3 %.